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1、 打造城市的“良心工程”长沙市城市污水管理体制改革的调研 城市污水管理与人民群众的生活息息相关，是城市看不见的“良心工程”和生命线工程。城市污水处理系统已成为现代城市文明和谐程度的重要标志。理顺城市污水管理体制，实现城市污水治理与城市建设、与全市经济社会协调发展，具有十分重要的意义。一 长沙市城市污水管理基本现状（一）城镇污水量迅猛增长随着城镇化、工业化进程的加速推进，居民生活及工业用水快速增长，城市污水排放总量不断增加。其中日均污水排放量由2007年的87.6万吨/日增加到2017年的213.6万吨/日，增长143.8%；2017年人均生活污水排放量达到0.26吨/（人日）；单位工业增加值污
2、水排放量为0.99万吨/亿元（见图1）。图1 20072017年长沙城镇污水排放量变化情况（二）污水处理能力逐步提升截至2018年8月底，长沙城区共建成并投入运营的污水处理厂12座，总处理能力为203万吨/日，实际污水处理量为171万吨/日；其中达到一级A及以上排放标准的污水处理厂11个，剩下的1家（新开铺污水处理厂）正在实施扩建和提标改造。全市建成乡镇污水处理厂88家，总处理规模30万吨/日。（三）配套基础设施逐步改善截至2018年8月，长沙城区已建成公共排水市政管网约7056公里、排水泵站139座。城区有污水排口131个（见图2），其中湘江排口有94个，其他河流排口有37个，全部实现了全截
3、污。图2 长沙城区各区范围内污水排口分布情况（四）综合处理回用积极探索目前已有4个中水回用项目。其中，坪塘污水处理厂尾水（4万吨/日）全部排放至洋湖湿地公园作为景观用水；暮云污水处理厂中水（4万吨/日）通过临时管道全部实现回用；湘湖污水处理厂秋冬季每天约有14万吨中水作为跃进湖的生态补水；新开铺污水处理厂每天约有10万吨中水补充圭塘河。加快市政污泥处置，长沙市污水处理厂污泥集中处置项目日处理市政污泥500吨，处理后能产生清洁能源沼气，最终产物用于垃圾填埋场覆盖用土。（五）污水管理体制多轮优化全市污水管理体制近年来历经了三次改革。第一阶段：2011年5月前，全市城市污水、排水系统由市公用事业局（
4、2011年机构改革已撤并）、市城管局和内五区市政管理局（中心）管理；第二阶段，2011年5月至2015年11月，全市排水、污水处理等职能调整至新成立的市水务局；第三阶段，2015年11月至今，由市住建委统一负责全市城区污水、排水设施建设运行管理工作，逐步实现由“九龙治水”向“一家监管”的转变。二 长沙城市污水管理体制存在的突出问题我国城市在排水行业改革过程中也暴露出了一系列亟须解决的问题：改革缺乏系统性的战略规划，部门利益分割超越公共责任承担，政府责任缺失损害公众利益，有限市场化特性与泛市场化实践存在矛盾等，具体来说有以下几个方面。（一）职能职责分割排水管理体制，无论过往怎样发展，都是一个多门
5、类的、多层次结构相互交差的城市市政网络架构，政府及其公共部门涉及市排水中心、各区排水部门、规划部门、环保部门等数个相关性的市政管理部门。就长沙而言，也存在这样的问题。一是横向分割。排水建设规划职能在规划部门，部分防渍排涝职能在水务部门，污水检测职能在环保部门，农村污水面源防治职能在农业部门，职能分割现象比较严重。二是条块分割。各区县市排水管理分别由区住建、市政、城管、水务、农业等部门负责，市住建委调度工作经常需要跨系统协调，沟通对接不畅。同时，污水处理厂建设职能在市本级，污水管网建设职能分别在市、各区县市，造成厂、网建设不同步、不配套。三是内部分割。市住建委负责污水管理的机构主要有污水处理处、
6、市排水管理处、市排水设施运行中心，相关的内设机构有总工室（前期办）、管线处、市政设施处、质监站、安监站等5个处室，污水处理处牵头行业管理，市排水管理处负责行业日常监管，排水设施运行中心负责城区主要泵站设施运行，排水设施建设的前期研究、项目库构建、年度建设计划、建设质量管理等职能分别由其他相关处室负责，经常出现责任主体不明、工作职责交叉、沟通衔接不畅等现象。（二）运行机制不畅一是责、权、利不对等。作为主管部门的市住建委主体职能缺项，缺乏污水管理规划审批、考核评比、违规处罚等权限，区县市负责污水管网维护工作的市政局由市城管局进行行业管理。各区县市政府对辖内污水管理负有“属地管理”职责，但对污水违规
7、排放没有执法权。二是规、建、管不统筹。从规划上看，长沙排水规划没有落实城镇排水与污水处理条例要求由市住建委牵头负责，而是由市规划局全权负责，直接导致现有规划不能及时满足污水治理新标准、新要求。从建设上看，目前城区管道、泵站和污水处理设施建设主体较多，统筹乏力，导致同一污水处理设施系统建设时序、标准不统一。从管理上看，排水管网随道路建成后由市城管局验收，市住建委无法过问，造成有的设施没有严格按规划落实、按标准验收、按规定移交等现象。三是厂、网、站不协调。污水处理厂、污水管网和泵站的建设、管理分属不同部门，难以有效统筹协调。如全市200多个泵站中仅有40多个归口市住建委管理，其他的分属水务、城管、
8、农业等部门管理，无法实现统一指挥调度。（三）投入明显不足一是资金投入不足。污水设施建设投入方面，缺乏统一、稳定的投入机制，污水处理设施建设、维护运营经费不足，特别是随着城市管网的老化，污水设施运营、维护费大幅攀升（见表1），2016年将全市2685.0公里排水管道的4358.94万元运维经费全部纳入财政预算保障范围，分别比2012年增长27.24%、216.7%，即便如此，全市仍有5300多公里有档案可查的排水管网运维经费缺乏保障。二是设施建设滞后。河西及河东新开发片区在实际建设中并未严格执行雨污分流规划，导致雨污分流不彻底。河东老城区排水系统大都建于20世纪七八十年代，污水排放方式以雨污合流
9、为主，设施标准十分落后，导致城市内涝、污水渗漏及溢流现象严重，城区黑臭水体难以根治。三是管理人员匮乏。当前长沙市污水管理人员编制仍参照1991年的维护定额标准，而近年来城市建成区面积、排水管网、污水处理吨位均增加300%以上，工作任务量剧增，但人手十分紧缺，负责全市排水行业日常监管的市排水管理处仅有24名在编人员，大部分区县市也只有2至4人负责这一工作，无法按要求履责到位。表1 2012、2016年内五区排水设施维护经费支出情况单位：公里、万元、%管道长度支出金额2012年2016年增长率2012年2016年增长率芙蓉区281.76316.7512.38184.18536.27191.17开福
10、区523.9542.33.51342.41876.71156.04天心区326.4333.22.08213.3646.4203.05雨花区363.9639.275.65238.87994.4316.29岳麓区614.1853.538.96397.611305.16228.25合计2110.12685.027.241376.374358.94216.70资料来源：长沙市财政局。|Excel下载表1 2012、2016年内五区排水设施维护经费支出情况（四）管理较为滞后一是系统化管理欠缺。缺乏科学的顶层设计，所制定的规划在实践中落地性不高。尤其是没有打破行政区划、按照水系走向来开展流域治污，导致系统
11、治理乏力。二是法治化管理欠缺。长沙至今没有像武汉、南京等省会城市一样，出台排水管理条例等地方性法规，导致污水设施运行维护主体不明、边界不清、移交手续不健全，监管执法缺乏法律依据。三是智慧化管理欠缺。全市污水处理系统信息化程度低，大部分污水管网信息仍采用手工记录办法，部分设施因建设年代久远、原始图纸缺失而无法全面、准确掌握真实情况。四是资源化利用欠缺。目前长沙污水循环利用意识淡薄，没有就初期雨水、中水利用出台办法举措，各重大片区开发中缺乏收集、储存、利用初期雨水的相关设施设备，现有污水处理厂缺乏中水回用配套管网，小区中水回用试点推进较慢，无法达到国家规定的省会城市中水回用率为30%的要求。行业管
12、理滞后导致两方面的后果：一方面，设备及日常运行费用占用大量的社会资源，给国家和地方财政带来巨大压力；另一方面，长期以来背靠政府，行业内缺乏必要的生机和活力。三 推进全市污水管理体制改革的对策与建议以新一轮机构改革为契机，对症下药，精准施策，通过全方位、深层次改革，从根本上理顺污水管理体制，全面提升城市污水管理水平，为建设品质宜居城市打下坚实基础。（一）总体思路紧紧围绕解决“建什么、谁来建、谁来管、怎么用”等核心问题，按照“部门责权清晰，市、区（县）、镇职能对应，规建管一体，厂网站统筹，全面综合治理”的思路，进一步优化市直部门职能，加强市级污水管理统筹；进一步明确市、区（县）两级政府责任边界，确
13、保对接顺畅责权明确；进一步放宽市场准入，鼓励社会资本进入；实行建管分离，提升营运能力，构建以市住建部门为主导的污水专项规划体制和常态监管体制，以市场运作为主导的污水设施建设运营体制，以环保部门为主导的排口审批管理体制，全面落实“控源、截污、清淤、调水、管理”五大措施，持续提升污水综合治理能力，将长沙打造成为人水和谐、宜居宜业的水生态文明城市。（二）主要目标到2019年6月底前，实现市、区、乡镇污水管理全覆盖，明确市、区、镇（街）污水建设管理的职责边界，管理执法权责基本清晰，协同机制、保障机制基本建立。到2020年底，全市污水规划建设管理体系进一步完善，执法力量进一步强化，管理能力和水平实现精细
14、化、标准化、现代化，全市水环境质量明显改善。（三）基本原则一是政府引导、市场运作。政府相关部门承担制定污水基础设施建设管理的总体布局规划、中长期规划、专项规划、控制性详规，完善污水管理体制机制职能，出台相关支持政策，积极引入社会资本，鼓励采取政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，促进污水处理基础设施建设、经营的市场化。二是规划先行、建管并重。按照城乡一体化发展要求和城市总体规划，进一步完善长沙污水基础设施专项规划，提高规划的科学性。严格按照规划进行污水处理设施的建设，加大对污水基础设施规划的执法和监督检查力度，确保“一张蓝图干到底”。继续提升污水处理设施的运行管理水平，保持设施良好的运行状态
15、。三是权责一致、市区联动。按照一件事情原则上由一个部门牵头负责管理的要求，进一步优化各部门之间和市、区两级污水处理规划、建设、管理职能职责，明确管理权限，落实管理责任，解决“权责不一致”问题。市、区（县、市）两级污水建设管理部门做到上下对口、职能对应，实行统一协调、统一调度。四是依法推进、平稳有序。坚持于法有据，以法治思维、法治方式推进污水建设管理体制机制改革，妥善做好人员安置、资产处置等工作，避免因改革带来不稳定因素。以全面落实中央及省委、省政府的改革实施意见为目标，强化总体设计、重点突破、分步实施、有序落实，全面理顺城市污水建设管理体制。（四）重点举措1.调整污水管理职能职责参照中央、省机构改革方案，按照上下对口的原则，适当调整理顺市直部门职能职责（见图3）。将污水设施规划职能由以市规划局为主调整为以市住建委为主，市规划局依据相关规定负责对市住建委编制的污水设施建设专项规划实施“多规合一”合规性审查，联合发布并实施控制性详规，以科学的规划指引城市污水设施建设。污水设施专项规划职能以市住建委为主行使，具体编制工作委托市排水管理处负责，市排水管理处受市住建委委托开展污水设施建设规划的编制、网管接驳的审批、规划执行
