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1、 安徽省区域性大气污染联防联治法律机制研究 安徽省乃至全国近年来大气污染十分严重，其污染程度严重地影响了人民群众的日常生活和身体健康，制约了经济社会的可持续发展。全社会都在关心大气污染问题，面对大气污染，政府被推到了前台，大气污染到了必须严格控制的时候了。一 安徽省大气污染状况及其原因分析（一）安徽省大气污染状况安徽省2014年第一季度PM10全省平均浓度为120微克/立方米，比2012年和2013年的同期浓度分别增加了46.3%和27.7%。2014年上半年，安徽省可吸入颗粒物日均值浓度范围为6496微克/立方米，平均浓度为112微克/立方米。与上年同期相比，安徽省可吸入颗粒物平均浓度上升2
2、8.7%。从安徽省总的大气污染趋势来看，呈现大气污染日益严重的态势。（二）原因分析大气污染由于其流动性、复合性，治理与效果之间不成正比，导致治理责任不清，众多复杂原因致使大气污染治理长时间内不见成效。1.主观认识不足各地市对大气污染治理的重视程度不够，对大气污染的严重性、危害性、复杂性及治理难度认识不足。鉴于经济发展的需要，对大气污染治理积极性不高，缺乏内生动力和积极性，治理进度不快，成效不明显，这有碍于安徽省大气污染联防联治目标的实现。2.科学分析不到位由于大气污染状况近年来急剧升级，大气污染的跨区性、复合性等使我们对大气污染成分、形成机理、传输途径等还不能完全准确地把握，所以对区域性大气污
3、染还不能成熟、科学应对，不能形成有效地应对机制和管理办法。3.发展结构不合理对大气污染贡献率较大的几个因素不能得到有效改善，产业结构、能源消费结构以及交通工具结构不合理，造成大气污染高位运营。在产业结构上，安徽省火电、钢铁、建材、化工等高能耗产业比重仍旧很高，2013年安徽省六大高能耗产业增加值同比增长10.1%。安徽省煤炭消费总量近年持续走高，导致二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物含量增加。4.超标违法排污监管不力安徽省一些工业企业违法排放污染仍旧很严重，工业企业污染物排放总量居高不下，很多企业没有除尘、脱硫、脱销设施，或上述设施违法不运营，导致污染气体超标排放，有的企业偷排偷放、屡查屡犯，导
4、致企业污染气体超标排放。城市的建筑道路扬尘以及烟粉尘没有得到控制，道边烧烤引起的烟粉尘没有得到控制。午季秸秆燃烧也没有得到应有的控制，其对周边地区的大气污染贡献率很大。机动车排放是大气污染的重要源头，其中占汽车保有量13.4%的黄标车排放了81.9%的细颗粒物，2010年安徽省机动车氮氧化物排放占全省氮氧化物排放量的23.3%。安徽省黄标车和老旧车在机动车数量中占有很大比例，对大气污染贡献率高。5.大气污染的复合性与异地迁徙由于大气污染具有流动性和跨界性，本地的大气污染不一定源于本地的污染排放，区域之外的大气污染也可能远道奔袭而来，对本地大气污染做出“贡献”。因此，任何行政区域内“单打独斗”的
5、大气污染治理都不能从根本上解决区域性的大气污染问题，它需要区域内所有成员通力合作，在区域更大的范围内布局大气污染治理行为。大气污染的复合性也使得大气污染治理具有不可预见性。当前的科技还不能完全掌握不同大气污染间的化学反应，因此，当前的大气污染不能以先前的单一污染物治理方式来对待，针对这种复杂的复合型污染，其防治难度更大，甚至我们还没有完全掌握完整的防治方法。二 安徽省区域大气污染联防联治的必要性及存在的问题（一）安徽省大气污染联防联治的必要性大气污染联防联治成为世界各国普遍和必须采取的防治机制，之所以必须，是因为以下原因。1.传统的以行政区域为单元的环境管理体制与大气污染的自然特性相冲突传统的
6、以行政区域为单元的环境管理体制不能适应大气污染流动性的特质，任何行政区域单打独斗的管理努力由于大气污染的跨界性而不能得到相应的优质空气质量。大气污染的流动性和整体性要求各行政区域的大气污染治理必须采取一体化行动。2.传统的对大气污染单因子的治理模式不适应复合型大气污染治理传统的大气污染治理是以单独的污染物为治理目标，随着大气污染问题的日益复杂化，复合型大气污染日益严重。解决复合型大气污染问题，既要控制一次污染物，又要控制二次污染物的前体物。颗粒物污染既要控制扬尘、烟尘、工业粉尘等一次污染物，又要控制氮氧化物、挥发性有机物、二氧化硫等二次颗粒物的前体物。传统的以防治二氧化硫和工业粉尘等单一的污染
7、物的治理模式解决不了复合型大气污染问题。传统的针对单一污染源的点源治理模式也不适应多污染物协同治理的形势。3.安徽省特殊的地理位置，对大气污染特别敏感安徽省东临我国重要的经济区长三角，西临武汉经济圈以及中部四省经济发展区，地形以平原为主，南北夹山，非常容易承接东西两大经济区的大气污染，在江淮地区形成大气污染重灾区。可见，安徽省建立大气污染联防联治机制特别紧迫。（二）安徽省大气污染联防联治存在的问题从安徽省以及其他地区联防联治的实践来看，该体制的建立运行中普遍存在以下问题。联防联治存在“底数不清、机理不明、技术不足”的瓶颈制约，缺乏对大气污染的科学认识，难以做出正确的科学的决策。“联防可以，联治
8、很难”。联治就是要求各方在同一标准基础上，围绕共同的治理目标同步采取行动。由于区域内各方面临的问题不同，经济发展程度不一，关注的焦点不同，在统一采取行动后的利益背景不同，难以形成合一的行动决定。区域内不同地区区情不同，难以就大气污染联防联治措施达成一致意见。大气污染治理其实是环境与经济发展的矛盾问题，发达地区对大气污染治理积极性高涨，而僻远地区更关注发展经济，对环境的关心较弱，这样在治污的积极性上二者存在先天性异议，达成共识的成本高。由于缺乏国家层面的立法保障，联防联治各方达成的协议缺乏明确的法律规范支持，其权威性得不到应有的尊重，影响了联防联治机制的可持续性发展。三 安徽省大气污染联防联治的
9、法律制度现状及存在的问题（一）安徽省大气污染防治法律制度与政策现状大气污染防治的法律依据主要是环境保护法与大气污染防治法，在其他单行法中也有具体的相关条文，如环境影响评价法固体污染防治法清洁生产促进法循环经济促进法中都有关于大气污染防治的规定。安徽省为了落实国家大气污染治理法律法规，也制定了系列地方性法规、规章以及规范性文件。主要有安徽省大气污染防治行动计划实施方案，其提出了5年内安徽省大气治理目标，并将颗粒物纳入约束性指标，将大气污染防治成效纳入干部考核目标。安徽省人大通过进一步加强大气污染防治的决定，要求政府每年向人大汇报大气污染防治落实情况。安徽省政府出台大气污染防治行动计划考核办法（试
10、行），办法规定没有通过考核的市将面临约谈、涉气项目限批等处罚。为落实实施方案安徽省经信委制定了安徽省工业大气污染防治实施方案，为工业大气污染防治提出了6项任务和目标。2014年初，安徽省颁布了安徽省重污染天气应急预案，该预案将预警分为蓝色、黄色、橙色和红色四个等级，并对应采取四级相应措施。2014年5月安徽省大气污染防治联席会议发布了安徽省燃煤小锅炉污染整治工作方案等4个工作方案，以整治燃煤小锅炉、混凝土搅拌站、矿山以及加油站等油气污染。2014年安徽省住建厅颁发了安徽省建筑工程施工扬尘污染防治规定，以防治建筑工程导致的扬尘大气污染。（二）安徽省大气污染防治在法律制度以及政策上存在的不足对政府
11、责任规定缺乏可操作性，大气污染防治的重要主体是政府，虽然安徽省规定，对不能完成大气污染防治任务的市面要实施约谈和区域限批，但是这种责任追究缺乏刚性和可操作性，对政府的压力有限。安徽省的应对制度多因袭传统的行政区域管理和点源治理，缺乏行政区域间对大气污染的联合应对机制，缺乏更大区域范围的大气污染治理的联合应对机制，虽然安徽省某些地市加入了长三角大气污染防治协作机制，但是安徽省没有在制度上形成区域联防联治的系统合作机制，缺乏系统的省外大区域与省内小区域之间联防联治的合作机制。大气污染防治在某些方面缺乏制度支撑，PM2.5的法律规制存在空白。作为雾霾的重要原因的PM2.5没有法律规制很不正常，大气污
12、染防治法没有针对PM2.5的规制措施，虽然将在2016年实施的新的环境质量标准中有相关规定，但必须要有法律依据的支撑才能得到严格执行。总量控制的规范有待完善，我国总量控制的对象主要是二氧化硫和酸雨控制区以及没有达到大气质量标准的区域，没有将PM2.5纳入总量控制范围，这是立法需要完善之处。机动车排放监管制度以及政策有待完善。尤其是主管部门及其职权不匹配，环保部门是主管部门，具有年检权和组织抽检权，但是处罚权还在公安部门，这对主管单位来说很尴尬，不便开展工作。另外，环保部门对机动车的抽检也只能抽捡静态车辆，对行驶中的车辆没有抽检权。“两控区”制度与政策缺乏安徽省针对性的防治措施，安徽省是二氧化硫
13、与“酸雨”重要污染区，但是，在政策制度上没有适合安徽省具体省情的地方应对制度。秸秆焚烧是大气污染的重要来源，安徽省当前缺乏禁止秸秆焚烧的政府规章和地方立法，导致很多执法行为随意性强，执法不给力。很多兄弟省份或城市颁布了禁止焚烧农作物秸秆的规定或相关办法等可作为安徽省立法的借鉴。扬尘是大气污染的重要贡献因子，安徽省在扬尘污染控制上虽然颁布了安徽省建筑工程施工扬尘污染防治规定，但制定主体是住建厅发布的，效力低下，属于部门管理的规范性文件，应上升到政府规章或地方立法层面方能发挥更强的约束力。同时，该规定对扬尘的管控范围较为狭窄，只对建筑工程类的扬尘有约束力，对道路运输，煤炭、灰渣、沙石、灰土、矿粉等
14、散体物料堆场，以及渣土临时堆放地等扬尘污染没有强有力的规范。四 区域性大气污染联防联治法律机制构建区域性大气污染治理由于其跨界性、综合性和复杂性，必须进行区域和部门的联防联治方能解决问题，联防联治机制的核心在于“联动”，用制度和机制的方式确保合作各方为了共同的大气治理目标统一行动。（一）建立大气污染联防联治协调组织机制安徽省乃至我国的环境治理尤其是大气污染治理主要是建立在行政区划体制下的行政区域分割治理，这种分割治理导致大气污染治理整体性要求得不到遵循，使大气污染治理顾此失彼，这就需要安徽省区域性大气污染治理必须打破行政区划的界限，在大气污染重灾区域进行整体规划、统一治理。由于区域和部门利益的
15、竞合，迫切需要一个权力高于各行政区域和各部门权力之上的权力部门来协调各方，即大气污染联防联治协调机构。该机构负责对各区域和各部门的利益协调；制定该区域的大气污染防治目标、行动计划，协调各方的治理责任分配以及利益均衡；赋予该机构对区域内各地方的大气污染防治情况进行监督检查问责的权力；为大气污染联防联治做出牺牲或贡献的区域进行利益补偿，从而使大气污染治理各方的权利义务基本均衡，使该治理机制有效长期运营。（二）建立区域大气污染联防联治决策机制联防联治的核心在于“联”，即“联合预防”和“联合控制”。二者都来源于联合决策，没有统一的决策，就不可能有统一的管控。联合决策包括：联合立法、制定联防联治规划、联合会商等。1.区域联合立法安徽省大气污染联防联治需要有联防联治的行动方案和行动依据，作为联防联治各方共同遵守的依据，并赋予其法律约束力，这就需要联合立法。在合作各方充分商议的基础上，就联防联治的目标、对象、任务、措施以及责任达成一致，并赋予其约束力，或在省人大以立法方式通过，或在省法制办以规章形式通过，或在合作各方以签订联合协议的方式通过。根据安徽省情况，可以在各地市行政区域之间签订联合协议，在实施成熟的基础上进行省级立法。2.制定区域大气污染联防联治规划联防联治规划是区域合作各方就联防联治的目标、计划、任务分解、原则以及具体措施达成的一致决议，是合作各
