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1、 完善城市流浪乞讨人员救助管理制度的系统思考 城市流浪乞讨现象的形成是在社会转型加速期背景下种种个人、家庭和社会因素共同作用的结果，尤其是广大农村存在的种种问题。所以要改进针对流浪乞讨群体的救助管理制度，从根本上解决该群体的问题，不能脱离对这些背景和因素的考察。我们认为，基于目前的救助管理工作现状，应当在全面深入地改进救助管理工作本身的同时，加大力度解决“三农”问题，健全农村社会保障制度。一 进一步改进和完善救助管理工作（一）坚持对流浪乞讨人员总体上的社会弱势群体定位，在救助管理领域树立正确的价值观救助管理制度属于社会救助政策的范畴。社会政策是国家为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正与进
2、步而实施的政策。其重要特征之一就是价值关联性。也就是说，社会政策是要实现其确定的价值目标的。救助管理制度作为社会政策的一种，其价值目标是关怀和照顾城市生活无着的流浪乞讨人员，为他们提供临时性的救助，保障他们基本的生活权益，帮助城市里的这部分弱势群体走出困境。作为现代国家，为全体社会成员特别是弱势群体提供服务和保障是其应尽的责任，实施社会政策就是国家尽职责的方式。社会成员在遭遇困难时有权依照相应的政策接受国家的帮助。然而我国长期、普遍存在一种社会救助的恩赐观，这种恩赐观表现在实施社会救助的相关部门及工作人员身上，就是感觉自己高高在上，认为实施救助是对被救助者的恩德；与之相对应，在广大人民群众中间
3、则存在一种接受救助是被施舍、不体面的行为的错误思想。这种观念是与现代社会救助有着本质区别的。所以，要使大家转变所谓的恩赐观念，认识到现代社会里的贫困问题多为社会原因而非仅为个人因素导致，因此，社会救助是国家和社会对公民的责任，接受救助则是任何符合接受求助条件的公民的权利。救助管理制度实施之前我国实行的是收容遣送制度，这种制度下政府部门被赋予了过多的权力，而被收容对象的自主权被忽视，因此实践中很多时候损害了公民的合法权益。所以，作为对收容遣送制度的纠正，救助管理制度的实施更应注意自己的定位。救助管理机构及其工作人员是代表国家对公民尽它应尽的责任，是为弱势群体服务，而非对其进行施舍。（二）修订救助
4、管理制度有关救助对象的规定，实现制度内可救助对象与应救助对象的有效结合城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则第二条规定：“救助管理办法规定的城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”如有关学者分析的一样，职业乞丐不可能“生活无着”，更不会“自愿接受救助管理”；有救助需要的人并不认同“流浪乞讨”；无行为能力的人不懂得“自愿”。救助管理的两个主要的变化强调自愿求助和生活无着实际上形成了两个接受救助的前提或先决条件，而这两个前提和先决条件正好是
5、相互矛盾的。于是，政策视野中“可能”的救助管理对象符合条件一就不符合条件二，反过来也是一样，这就造成了救助管理实际上的困境。1结合前文救助站工作人员对于救助对象资格条件的实践体会，笔者建议应对救助对象资格条件和相关操作做一些更有现实性和操作性的修订。对享有低保或五保的城市生活无着的流浪人员应明确规定其为救助对象，对于生活无着但没有乞讨行为的人员也应予以救助，对于无行为能力，如智障、残疾人或儿童，不应过度强调求助的自愿性，等等。（三）增强乞丐身份的界定效率，对不同的受助对象实行分类管理职业乞丐、乞丐团伙化、经营乞丐现象等是目前救助管理工作所面临的最为棘手的问题。这些问题的出现，与收容遣送向救助管
6、理的转变有关。有效解决这两个问题需要各个职能部门通力合作，尤其要加强治安管理和打击犯罪的力度。另外，还要加快有关的立法活动。而这所有的工作的前提和基础是对各种人员进行有效鉴别和分析。1.对各类人员进行具体分析临时遇难型和奉献型乞讨人员一旦临时或暂时性的危机得到解除，他们将自动脱离这种生活，救助管理制度可以帮助或引导他们解除危机。不过，前提是关于救助人员的条件规定要有所修订。脱贫致富型人员不会自动脱离这种状态，除非找到较之于流浪乞讨收益更高的谋生方式。对这两种类型的人员除了救助管理制度要对其加强管理教育以外，也需其他政策措施配合，使之改变生存方式和生活状态。可以这样讲，对于这些人员，思想的引导工
7、作比日常管理工作更为重要。求生存型人员脱离贫困状态不是救助管理制度本身能够解决的，需有其他制度和政策的综合作用。鉴于绝大多数乞讨人员来自农村这一现实，我们的着眼点就是要努力解决“三农”问题，完善农村社会保障制度。受控制型人员脱离流浪乞讨生活不仅需要自身危机得以解除，还需要脱离团体的控制。政府部门对此可以有所作为的是出台相应法规，加强对经营乞丐，尤其是控制残疾人乞讨谋利的人的打击力度。好逸恶劳型人员不会轻易改变生存方式，应该运用救助管理制度对其严加管制，并联合公安及城管等部门进行严厉打击。2.借鉴国内外有益经验进行管理基于目前各救助站普遍存在的问题，结合工作人员实际工作体会，我们认为应当借鉴原收
8、容遣送制度一些做法，组织一些特定的受助人参加劳动。正如英国著名的1601年济贫法的规定，对于一些智力正常、身强体壮，但不愿自力更生（不提供家庭住址，依赖救助）的人来说，组织他们参加劳动，既能帮助其体验自己的社会价值、形成劳动谋生的观念，也能有助于解决救助管理工作的资金问题。换句话说，这种做法有一定的自救的性质，受助人在一定程度上是在自己帮助自己，维护了自己的尊严。除了身强体壮的受助者，一些特定的行为能力有限的人或者智障人员参加适当的劳动，对其身体康复或者心理建设也会有所裨益。当然，这一工作的实施要听从医生的建议，更要避免因工作不慎引发有关人权的话题。（四）提高救助站的救助效益1.提高人员核实效
9、率人员的甄别是一项难度很高、关系重大的工作。能否有效地开展外联工作，核实求助人的自述情况并尽快采取合理的救助措施，关系到救助对象能否尽快离站并得到应得的生活保障，更关系到救助制度的社会效益。目前各救助站在这个环节上花费的精力很大，遭遇的困难也很多。因此，建议出台相应措施，为救助站的外联工作提供更多便利。比如，可以规定流出地民政局有义务配合救助站人员与求助人进行沟通、流出地的公安部门（如派出所）要尽力配合救助站核实求助人的家庭、户籍等情况，完善救助信息网络平台，2以利于工作效率的提高和信息的共享。2.完善受助人员跨省接送制度救助管理办法和实施细则都规定流出省的政府和民政部门负责接回无亲人或单位的
10、受助人员。但是，如前文分析所述，这一做法的操作性不强。流出地政府往往没有足够的精力和经费赴京接回流浪乞讨人员。因此，需要更加切实可行的办法来解决跨省接送的问题。建议出台相应的法规。第一，由中央财政设立专门的救助金，用来解决跨省救助产生的受助对象返乡难题。对于特别困难、流出人口较多较频繁的地区，以转移支付的方式资助受助对象返乡。当然具体实现方式可以比较灵活。第二，明确流出地政府的责任。流浪乞讨的产生根源不在城市，而是在流浪乞讨人员的家乡。流出地政府在受助对象返乡以后应当担负起对这些流出人员的救助责任，将其作为重点救助帮扶对象，努力从根本上解决其生活困难，消除其外出流浪乞讨的根源。第三，加强家庭监
11、护责任。家庭是社会的细胞。我国传统上是一个重家庭的国家，家庭背景和成员关系对于个人价值观和生活方式的选择具有举足轻重的作用。家庭保障对于个人生存具有保底的作用。家庭环境恶劣、成员关系不和不利于个人的生存和发展。对于一些有特殊需要的人，如残障人士、年老体衰的老年人等，家庭的照顾、支持作用更加重要。正如前文所述及调查数据显示，家庭不和睦是目前城市流浪乞讨现象的重要原因之一。因此，应当以法规明确加强家庭的监护、保障责任，使外出流浪乞讨人员返乡以后得到应有的照顾和支持。3.强调心理疏导和矫正工作的实施流浪乞讨人员的个人情况和经历各不相同，所以应该根据不同人员的性格特征、个人素质和具体遭遇的不同，采取不
12、同的措施。值得一提的是，不论遭遇何种困难或者正在以何种方式生存，受助人的心理建设毫无疑问应该是工作人员关注的重点。首先，与受助人员做充分和同感的沟通，了解受助人的心理世界。经历和环境不同，决定了不同的人有着不同的心理和思维模式。况且救助站的受助人员一般都是经历过一番苦难或挫折的人，每个人都有自己的故事。面对这些心理或脆弱或偏激的受助人，工作人员不能预先假定他是有问题的人而歧视他，也不能因为他正在接受救助而有任何优越感。首要工作是将其作为一个与自己平等的人与其沟通。通常，由于经历过一些不好的事情，身处困境中的人一般会小心地将自己的内心世界封存起来，尤其是面对代表政府部门的工作人员时。所以，沟通工
13、作的首要内容是让受助人说，让他说出自己的经历、自己的想法，自己不为人知的痛苦。要做到这一点，工作人员就要以不含任何价值评判的方式与受助人交流，并向其确保对话的安全性，引导受助人将自己的内心世界打开。与受助人沟通的一个重要工作是听。倾听是对话的一半。当一个饱受折磨的心灵找到一个愿意倾听的对象时，其心理的创伤往往已经治愈了一大半。如果做救助工作的人员能够做到认真倾听受助人说话，救助工作会收到很好的效果。工作人员还要对受助人做出同感的回应，要在体会受助人感受的同时，敏锐正确地理解这些感受所代表的意义，并将自己的理解反馈给受助人。当工作人员有效地将这些感受和意义传达给受助人时，受助人就会感到工作人员很
14、理解他，从而产生一种温暖、被接纳及舒畅的满足感。这种感受会诱发受助人继续述说。同感的正确感受与表达将有助于促进工作者与受助人建立良好关系，由此真正了解受助人问题的根源所在，并提高受助人的信心和安全感。其次，在沟通的基础上着手解决问题。目前，救助站的服务人员一般都会向受助人宣讲相关政策，试图激发他们对生活的责任和热情，激发他们回家去建设自己家园的欲望。这种传统的思想教育工作是要做的，但如果仅止于此，结果就往往是讲了都明白，流浪乞讨人员走之后重操旧业。虽然也有多次进救助站之后，经过劝说，回家后不再来京的流浪乞讨人员，但数量极少，而且也不能确定他们有没有转移阵地去了别的城市。要从根本上解决问题，从救
15、助管理人员一方来说，应当在了解其内心世界，了解其不为人知甚至不为己知的心理阴影的基础上对症下药，运用相应的方法和技巧帮助受助人矫正颓废、偏激的心理。借鉴社会工作的有关理论和方法，救助工作人员可以适当考虑采取小组工作的方法帮助受助人解决问题。也就是说，由专业人员将具有类似问题的人组织在一起，通过特定的活动，使受助人分享经验，在经验分享和团体动力的推动上，一些心理的创伤往往会逐渐愈合。当受助人的心理改变以后，他们的思维模式和生活方式就能发生根本的改变，开始新的生活才有可能。比如，一些流浪乞讨人员，他们之所以选择流浪作为自己的生活方式，是因为经历过重大变故或受了很大刺激，流浪的是其逃避现实的一个很好
16、的方式。当心理疏导的工作到位的时候，他们就会重建积极的生活态度，走出心理阴影，过上正常的生活。对于脱贫致富型或者好逸恶劳型人员来说，帮助其建立自尊的心理无疑会有利于其早日放弃流浪乞讨生活方式。所谓“助人自助”，工作人员要使自己的工作更有意义和更具长期的效果，就应该好好考虑如何唤起受助人勇敢面对现实、自己帮助自己的决心和信念。当然，所有的这些工作都要求工作人员具备较高的文化素质，尤其要具有心理学、社会工作或管理学的知识和技巧。（五）改善救助站内部管理1.加强救助管理人员队伍建设，改善人员结构、提高工作人员素质救助管理部门的工作人员是为弱势群体服务的一线工作人员。他们的素质、工作效率的高低，反映的是国家的执政能力，影响的是社会上最脆弱的心灵。因此，对救助管
