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1、 完善城镇职工养老保险制度的思路与对策 近十余年来，中国对城镇职工养老保险制度进行了一系列改革和建设探索。总体上讲，取得了很大进展，但问题仍然很多，在很多方面都需要进一步改革。基于这种现实，非常有必要对过去的改革历程及现行体制的问题进行分析和反思，总结经验教训，推进进一步改革。一 城镇职工养老保险制度的改革过程中国城镇职工养老保险分为两个不同的体系，即企业职工养老保障制度和机关事业单位职工养老保险制度。近些年来的改革重点是企业职工养老保险制度，相比之下，机关事业单位的职工养老保险制度改革则相对滞后。（一）企业职工养老保险制度的改革历程迄今为止，企业职工养老保险制度的发展大体上可以分为三个阶段：
2、中共十二届三中全会以前的传统体制阶段；20世纪80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段；1995年3月以后的“社会统筹与个人账户相结合”阶段。1.80年代中期以前的传统体制80年代中期以前，企业职工养老保险制度的基本特点主要表现为以下几个方面：一是以企业（单位）为载体。企业（单位）按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理。二是养老金筹集模式为现收现付制。具体做法是养老金在企业（单位）营业外项目列支，职工个人不缴费。三是在国家财政对国有企业实行统收统支的计划管理体制下，这种单位列支模式，事实上是一种国有经济范围内的大统筹制度。四是在传统计划体制下，这种事实上的养老保险大统筹制度，后
3、来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时的全部城镇企业的工薪劳动者。五是退休职工领取的养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低；在低工资条件下，作为一种补偿，养老金的替代率普遍较高。2.80年代中期以后的社会统筹体制1984年10月，中共十二届三中全会发布中共中央关于经济体制改革的决定之后，国有企业改革全面展开，要求企业独立核算、自负盈亏。这一改革对养老保险体制的影响非常大。国有企业之间过去那种事实上的大统筹关系开始瓦解，新老企业之间养老负担的不均衡问题，部分老企业无力承担退休职工养老责任等问题迅速显露，原来那种“养老金在企业营业外项目列支”的办法也执行不下去了。为了解决这些问题，有关部门开
4、始在一些市、县进行养老保险费用的社会统筹试点，即在统筹区域内的企业之间，按照“以支定收，略有节余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定的部门（多为劳动部门）负责养老金的统一收缴、发放。这一改革的实质，是在统筹区域内的企业之间实施养老保险费用的转移支付，因此能够在一定程度上缓解不同国有企业之间养老负担不均衡的问题。1991年6月，在这些地区试点的基础上，国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，明确宣布实行养老保险社会统筹。社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行。统筹层次大多集中在市、县两级。3.1995年3月以来的“社会统筹与个人账户相结合”体制以社会统筹为核心的改革虽然从制度设计上解
5、决了统筹区域内新老企业之间养老负担不均衡的问题，但由于离退休人员的迅速增多及其他一系列问题的影响，统筹体制很快也陷入困境，缴费率不断提高、企业压力越来越大。即使如此，仍面临收支不平衡等问题，带来了很多经济和社会问题。针对这些问题，并基于理论界和政府有关部门的研究，1993年中共中央十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确提出，要对企业职工养老保险制度进行改革，实施“社会统筹与个人账户相结合”的体制。这一制度的基本目标是要将养老金的筹资模式从现收现付改为基金（部分）积累，希望通过养老金以收定支，抗拒老龄化问题，同时，通过建立个人账户，引入个人缴费等措施，强化对个人的激励和约
6、束。根据中共十四届三中全会决定精神，国务院于1995年3月发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，开始在全国范围内推进“统账结合”的养老保险体制改革。由于不同部门之间在一些问题上存在意见分歧，1995年3月的改革同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方自由选择甚至适当修改。1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，决定建立统一的城镇职工养老保险制度，已经实行的两套方案向新的“统账结合”方案过渡。统一后的方案的要点是：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级
7、人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。该决定实施后参加工作的职工退休后，养老金支付分为两部分：一是按当地年平均工资20%支付的基础养老金；二是根据累计储存额1/120的标准按月支付的个人账户养老金。决定实施前参加工作、实施后退休的职工，即所谓“中人”，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再按缴费前的工作年限，另外增发过渡性养老金。目前已退休职工的养老金，仍按过去的标准由企业缴费形成的社会统筹部分解决。决定还提出了其他一些要求，如对养老资金的管理实行收支两条线；逐步实现养老金的社会化发放；逐步实施省级统筹，等等。1998年8月，国务院发布关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业
8、统筹移交地方管理有关问题的通知，决定对有关政策实施进一步调整。主要内容包括：将原来11个行业的行业内养老统筹移交给地方（省、直辖市）管理；提高统筹层次，实施省级统筹；养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。目前实施的养老保险制度就是在上述一系列改革过程及具体政策的基础上形成的。4.目前正在进行的体制改革探索虽然社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制已经确立多年，但最初所确立的养老金（部分）积累目标迄今尚未真正实现。由于对从现收现付体制向基金积累制转轨所涉及的转轨资金筹集与分担问题未能形成明确的解决方案，个人账户一直是“空账运行”，换句话说，目前的体制在资金流程上仍未走出现收现付模
9、式。1这一问题再加上其他问题的困扰，使得企业职工养老保险仍面临诸多问题。2001年年初，中央政府决定，在不改变社会统筹与个人账户相结合的基本体制模式的前提下，以试点方式对企业职工养老保险制度实施进一步的改革探索，其中最关键的改革措施是缩小个人账户规模，将过去按职工工资11%筹资调整为按职工工资的8%筹资，缴费由过去雇主（单位）和个人共同承担改为全部由个人缴费形成，且明确将个人账户做实，实现真正意义上的基金部分积累。有关试点工作从2001年夏天开始在辽宁省启动。经过3年工作，到2004年6月底，辽宁省基本养老保险个人账号已积累资金111亿元。2003年中央决定扩大试点，吉林、黑龙江省从2004年
10、起基本按照辽宁试点模式对1997年开始实施的基本养老保险制度加以改造。从全国的情况看，基本体制模式仍为1997年所确定的模式。（二）机关事业单位职工养老保险制度的建设与改革1.简要历史机关事业单位的养老保险制度始建于20世纪50年代初期。在此后几十年的时间里进行了一系列的小的调整，但总体上看，时至今日，基本体制框架和组织模式仍基本沿袭着50年代所确立体制。90年代以来，一些地方结合企业养老保险制度的改革，也进行了一系列改革探索，但基本是地方政府行为。2.基本制度特点一是待遇方式为待遇确定型。一般以个人退休前最后一个月工资的一定比例发放养老金。根据工龄的不同，替代率一般在60%90%。少数具有特
11、殊贡献的人员，以及离休人员，替代率可以达到100%。二是资金筹集方式为现收现付，个人不承担缴费义务。改革开放以前一直到80年代中期，政府机关和事业单位，退休人员的养老金全部来自财政拨款。80年代中期以后，随政府对事业单位拨款体制的改革，情况有所变动。政府机关和全额拨款的事业单位，养老金仍全部来自当期财政拨款；差额拨款事业单位和自收自支事业单位，养老金来自单位的当期收入。三是单位为管理主体。养老金发放及退休人员的管理，基本上都由原工作单位承担。四是较低的资格限制。按照最一般的规定，机关事业单位职工男60岁、女55岁，工龄满10年即可享受养老金。五是保障水平明显高于企业。在80年代中期以前，机关事
12、业单位职工的养老金与企业同类人员的养老金水平基本相当。由于这些年来企业养老保险制度进行了多次改革，而机关事业单位养老保险制度则基本没有太大变动，加上工资制度的影响，致使养老金待遇水平逐步形成了较大差距。按照近几年的有关调查统计，机关事业单位退休人员的平均养老金水平大致为企业退休人员平均养老金的一倍左右。3.地方政府的改革探索如前所述，这些年来不少地方都对机关事业单位养老保险制度进行了改革。由于不是中央政府统一组织，因此，方式和内容并不完全一致。有关改革探索大致按以下几种方式进行：一是与企业养老保险制度同时进行改革，并按照相同的制度、统一的缴费率实施养老保险统筹，如广东省的部分城市；二是与企业养
13、老保险制度同时进行内容基本一致的改革，但机关、事业单位与企业实施不同缴费率，有关账目也分开管理，如上海市；三是机关、事业单位单独实施与企业不同方式的改革，多数地方都采取了这种做法；四是政府机关维持老办法，只对事业单位的养老保险制度进行改革；五是政府机关和全额拨款事业单位维持老办法，只对差额拨款事业单位及自收自支事业单位进行改革。有关改革的内容也各不相同。但总体上看，基本都借鉴了企业养老保险改革的一些做法。一是在不同单位间实施费用统筹，但一般采取差额缴拨方式。养老金发放和退休人员管理一般仍由原单位负责，只有少数地区开始实行养老金的社会化发放。二是普遍引入个人缴费，但缴费水平普遍低于企业职工个人缴
14、费水平，约有20%的试点地区为机关、事业单位的职工建立了个人账户。至1999年底，全国实施改革的机关、事业单位养老保险统筹资金积累（不包括个人账户储存额）约190亿元，全部按照“收支两条线”的原则存入财政专户，主要用于购买国债。在改革试点与尚未改革的国家统一政策的衔接方式上，地方的做法也不同。如多数地区虽然进行了费用统筹并引入了个人缴费，但退休人员的养老金计发办法仍执行目前的国家政策。少数地区的机关、事业单位养老保险和企业实行了费用统筹，但为了不降低待遇水平，另外又建立了单独的财政补充支付体系。还有少数地区将个人缴费形成的个人账户变成了国家养老金支付标准以外的补充养老金。二 城镇职工养老保险制
15、度改革的成效和问题（一）改革的成效值得肯定养老保险制度特别是企业养老保险制度改革的最大进展是，全面由过去具体单位作为保障主体、保障资金在单位内封闭运行改革为社会统筹，统筹层次也逐步提高。同时，针对经济体制改革过程中所有制结构的变革，保障对象也由过去只面向公有制经济部门职工改革为面向城镇各种经济类型的从业人员。这种改革，对于解决不同单位间负担不均衡、为不同类型企业创造公平的竞争与发展环境，对于推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展、促进劳动力流动，对于保障职工权益、维护社会稳定等都发挥了非常积极的作用，成效值得充分肯定。（二）当前面临的问题也很突出虽然改革所取得的成就值得充分肯定，城镇职工养老
16、保险改革及体制建设的问题也不可否认。评价养老保险制度建设成功与否的标准其实并不复杂。一是要看其对目标人群的覆盖程度。作为一种社会保障制度，应该是广覆盖或至少是容易实现广覆盖的制度，这是实现社会公平和社会稳定的需要，也是推进改革和发展的需要。中国目前正处于快速工业化和城市化发展阶段，所有制结构调整、劳动就业市场化等各项改革又在不断推进，广覆盖的意义无疑更为重要；二是要看其本身在财务上是否可持续。养老保险是以直接的资金筹集与支出为基础的分配制度，其发挥作用的前提是长期资金收支平衡，即财务上必须可持续；三是管理是否简便。好的制度设计必须便于管理和调整，不仅管理成本要低，还应能够最大限度地避免各种违规行为，否则，很容易出问题。中国是一个大国，人口众多
