现行投资管理体制下的项目申报

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1、现行投资管理体制下的 项目申报马小丁国家发改委投资研究所 2010年9月一、基本背景和主线核心问题是发展理念、条件的转变： 中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发 展理念以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、 以人为本的科学发展观 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一 系列的变化项目目标、价值判断、管理理念、管理体 制和方法 经济社会发展面临的约束条件发生了改变资金、技术 等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态 、资源、能源等外部性因素的约束在加强第一，投资管理体制和理念的转变：完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法 计划经济管理体制和方法

2、已经不能适应市场经济发展的要求 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立 企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权谁投 资、谁决策、谁收益、谁承担风险对企业、对各级政府 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种 作用维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投 资建设者对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控 制 政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于 关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公 益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达 地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资 建设的项目，尽可能利用社会

3、资金建设。第二，投资项目管理制度和方法的转变 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批 制、核准制和备案制 针对不同的投资主体采用不同的管理流程三类管理制 度下项目申报的流程不同 采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约 束、土地环境资源等外部性控制 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目 管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安 排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响 的项目 对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理 严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任 追究、后评价制度第三，投资项目评价方法体系日趋完善投资项目评价方法的构成 技

4、术评价方法 财务评价方法 经济评价方法 环境影响评价方法 社会影响评价方法 社会评价方法各种评评价方法的简单简单 比较较评评价方法评评价内容评评价指标标基本思路财务评财务评 价 建设项目经 济评价方法与 参数投资项 目的财务 盈 利和清偿能力、确 定项目的财务 可行 性财务 内部收益率 (FIRR) 投资回收期 财务净现值 (FNPV) 投资利润率计算项目的直接效益和费用， 强调项 目的财务 可行性，追求 收益最大化经济评经济评 价 方法与参数投资项 目对国民经 济的净贡 献、确定 项目的经济 合理性经济 内部收益率EIRR 经济净现值 (ENPV) 费用效益比计算直接和间接效益和费用， 追求

5、项目对国民经济 的净贡 献 、项目的经济 合理性 环环境影响评评价 环环境影响评评 价法项目建设对 自然环 境造成的影响各项环 境指标，污染 物排放及污染治理措 施分析项目对自然环境的破坏程 度，强调经济 建设与环境保护 相结合 社会影响评评价项目建设对 社会的 影响、项目产生的 社会效益人口变化、就业、收 入分配、住房、教育 、基础设 施等影响指 标强调项 目对社会发展的贡献和 影响。 但未考虑被影响人口的反应及 其对项 目的影响 社会评评价项目建设与外部社 会环境间的相互适 应性，社会风险 、 可行性、持续性定性描述指标为 主， 定量指标为辅 。 强调公平、参与、持 续性、机构发展、性 别

6、、贫困等方面问题经济 、社会的发展以人为中心 。强调项 目对人的影响及人对 项目的反应项目与外部环 境的互动作用、项目与社会协 调发 展项目前期管理制度和方法改革的主要内容： 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度： 审批制、核准制和备案制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模 式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势二、投资项目前期管理的改革发展三类项目管理制度审批制 适用对象：政府投资建设的项目使用财政性资金 项目 政府投资的投入方式

7、：直接投资、资本金注入、投资 补助、贷款贴息、转贷（财政担保的国外贷款） 目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项 目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政 府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府 投资项目管理，改进建设实施方式三类项目管理制度审批制 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日 审批管理权限：原则上按照资金来源进行管理，即财权与 事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资 核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核 报国务院审批。中央财政投资补助和贴息审批资金申请报 告。 管理办法： 国家发展改革委

8、关于改进和完善报请国务院审批或核准 的投资项目管理办法（发改投资200576号），2005 年7月14日；审批制国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资20051392号）2005年7月 27日。关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固 定资产投资项目目录（试行）的通知（发改投资 20041927号）中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法（国 家发改委令第31号，2005年6月8日）核准制 适用对象：重大项目和限制类项目 目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态 环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外 资项目还包括严格市场准入、管理资本项

9、目、维护国家经 济安全政府对项目提出的外部管理要求 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日；政府核准的投资项 目目录 核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级 管理权限 核准管理办法：企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日；外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日；境外投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日； 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法（发改投资200576号），200

10、5年7月14日备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投 资自主权，确立企业在投资中的主体地位。 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日 备案管理权限：属地管理 管理办法： 国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见 的通知（发改投资20042656号），2004年11月25日综合化、多元化决策模式投资体制改革前的决策模式 相对单一的决策模式： 不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质， 一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门 审批计划经济体制的管理模式 以政府为主体，以指

11、令性计划为手段，以行政命 令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它 是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的 投资体制和投资管理方式投资体制改革后的新的综合化、多元化决策模式明确规划对投资项目的指导和约束作用： 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若 干意见（国发200533号），2005年10月22日； 国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号 ），2007年4月14日； 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发 200721号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、 限制开发和禁止开发明确产业政策对投资项目的指导和约束作用 关于发布实施促进产业结构调整

12、暂行规定的决定（国 发200540号），2005年12月2日； 产业结构调整指导目录（2005年本）（国家发展和改革委 员会第40号令），2005年12月2日；2007年修订本仅征求意见 ，未正式发布。 国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关 问题的通知（发改办产业2006596号），2006年3月22日； 外商投资产业指导目录（2007 年修订）（国家发改委和商 务部令第57号），2007年7月31日对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（ 2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发 展改革委 中西部地区外商投资优势产业目录（2008年修订）

13、决策依据多样化 土地合理利用：限制用地项目目录（2006年本）和 禁止用地项目目录（2006年本）（国土资发2006296号 ），200612月12日，国家发改委和国土资源部联合颁布； 建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资 源部令第 27 号）2004年11月1日依据占用土地面积标 准确定的分级管理权限 环境保护：关于加强建设项目环境影响评价分级审批的 通知（环发2004164号），2004年12月2日，国家发 改委和环保总局联合颁布；中华人民共和国环境保护法 环保部审批的建设项目目录、依据项目环境影响程 度划分的各级环保部门的审批权限决策依据多样化 资源利用和能源节约：中华人民共和

14、国节约能源法（ 2008年4月1日实施）；国务院关于“十一五”期间各地区 单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复（国函 200694号），2006年9月17日；国家鼓励的资源综合利 用认定管理办法（发改环资20061864号）；资源勘探 和开采许可证制度等 行业准入标准：参考产业结构调整指导目录以及政 府核准的投资项目目录等文件，以及各个专业部门的有 关标准。项目评价、评估、申报规范管理实行规范化管理要求 2007年5月28日，国家发改委颁布国家发展改革委关于 发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资 20071169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及 到内容和深度的要求。 国家发展改革

15、委办公厅关于印发核准文件格式文本的通 知发改办投资20082369号 2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公 布了关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求和 企业投资项目咨询评估报告编写大纲两个工程咨询技术 规范文件项目评价、评估、申报规范管理实行规范化管理要求 国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目 审批(核准)时核准招标内容的意见的通知（发改办法规 2005824号） 境外投资项目申请报告示范大纲 国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项 目前期工作和加强实施监管的通知（发改办外资 20081969号） 国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管 理的通知（发改外资20081773号） 国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目 管理的通知（发改外资20081269号）项目申请报告实行标准化内容和格式要求 申报单位及项目概况 发展规划、产业政策和行业准入分析 资源开发及综合利用分析 节能方案分析 建设用地、征地拆迁及移民安置分析 环境和生态影响分析 经济影响分析 社会影响分析项目评价、评估、申报规范