第一章 中国地方政府概述,第三节 地方政府的类型 一、地方政府的类型划分 二、按地方制度分类的地方政府 三、按设置目的分类的地方政府 四、按层级分类的地方政府,本章主要内容,第二节 中国地方政府的内涵与特征 一、中国地方政府的内涵 二、中国地方政府的特征,第一节 地方政府的产生与演变 一、古代中国的地方政府 二、近代中国的地方政府 三、中华人民共和国成立以后的地方政府,重点 难点 在这里,第一节 地方政府的产生与演变,一、古代中国的地方政府,（一）地方政府的起源,郡县制标志着中国地方政府制度的形成，在中国古代地方政府制度史上具有开创性意义郡县制起源于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇统一天下郡县制标志着中国地方政府制度的形成马克思主义认为，国家不是从来就有的从国家产生一直到西周王朝，中国没有地方政府周初实现封邦建国的封建制中国早期实行的这种全面分权没有行政区划之分，也没有地方政府之治第一节 地方政府的产生与演变,一、古代中国的地方政府,（二）中国古代地方政府制度变迁,1. 秦汉到隋朝时期，郡县二级制向三级制演变,2.唐宋辽金元时期，地方政府从二级制到三级制的演变回复,3. 明清地方政府从多级制到三级制或短期二级制变化,以行政区划与行政层级的变迁为主线,（一）北洋军阀时期的地方政府形式,地方政府单一管理体制转由中央政府和地方政府双重管理体制。
废除了府、厅、州，在省与县之间增加道一级政府，形成“省、道、县”虚三级制行政体制，省管道、道管县第一节 地方政府的产生与演变,二、近代中国的地方政府,北洋军阀时期是中国近代史上军阀割据、征战不休的大动荡时期中央政府派系林立，政权变换频繁，各地大小军阀争权夺利、混战不休，“地方政府成为他们割据称雄的工具”道是省与县之间的一级政府组织县是道之下的地方行政机关，县以下主要设城镇、乡等地方自治组织，因此，县又可以视为地方自治组织的上级主管机关划一现行各省地方行政官厅组织令规定县政府长官称为“知事”，县政府称为“县知事公署”北洋军阀时期县级政府主要总理全县行政事务，县知事公署内设二至四个科，科内设科长一人、科员二至四人，另设技士一至三人二）南京国民政府时期的地方政府形式,第一节 地方政府的产生与演变,二、近代中国的地方政府,各省在乡一级普遍设置政权组织，城镇地区被统一称为“市”市作为地方一级行政机关，分为行政院直管的院辖市（后称“特别市”）和省直辖的普通市县所辖地区的城镇不设市而设镇，乡、镇成立农村基层政府，市成立城市地方政府，两者均由省管辖,南京国民政府撤销道一级地方政府建制，完全恢复秦代的省县二级制。
地方政府设置市、乡、镇，形成基层城乡分治格局第一节 地方政府的产生与演变,三、中华人民共和国成立以后的地方政府,（一）人民委员会,第一时期：1954年至“文化大革命”时期,1954年宪法和地方组织法对中国的地方政府体制和组织结构作出明确的规定:地方人民代表大会选举产生地方人民委员会地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关人民委员会在这一时期出现四方面变化：一是撤销乡政府，由人民公社取而代之；二是实行市管县的体制，规定直辖市和较大的市可以辖县并直接管理；三是地方政府机构迅速增长，直接介入经济工作；四是地方政府部门除受本级人民委员会领导之外，还要接受上级人民委员会相应工作部门（即主管部门）的领导双重领导体制促使各级地方政府机构迅速膨胀第一节 地方政府的产生与演变,三、中华人民共和国成立以后的地方政府,第二时期：“文化大革命”时期至1978年,（二）革命委员会,1966年“文化大革命”开始后，人民委员会被革命委员会取代所谓革命委员会，就是由军队代表、干部代表和群众代表参加的“三结合”的地方全权性的政权机构1976年秋“文化大革命”结束一直到1978年，五届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法仍然规定：“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。
1979年7月五届全国人大二次会议对1978年宪法进行了修改，并通过了中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修改后的宪法和地方组织法取消了革命委员会，人民政府重新成为各级地方政府自此，革命委员会消失第一节 地方政府的产生与演变,三、中华人民共和国成立以后的地方政府,（三）人民政府,中华人民共和国宪法经过1978年和1982年两次修改，1979年又通过了新的地方组织法，地方政府的组织结构发生了较大的变化 特别是1982年宪法，明确规定了人民政府体制就是地方政府体制，即地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关地方各级人民政府每届任期五年地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作 县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作 地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从于国务院第三时期：1979年以后,第二节 中国地方政府的内涵与特征,一、中国地方政府的内涵,（一）秦汉到隋朝时期地方政府职权关系,我们现在论述的地方政府，是人民政府简称，仅指地方行政机关，是地方权力机关的执行机关，与司法机关分离。
地方政府内涵主要承载地方政府权力结构的疏密、强弱、大小关系的变迁五）南京国民政府时期地方政府职权关系,（二）唐代地方政府职权关系,（三）宋元时期的地方政府体系,（四）明清及民国初期地方政府职权关系,（六）中华人民共和国成立以后地方政府职权关系,第二节 中国地方政府的内涵与特征,二、中国地方政府的特征,（一）地方政府角色的双重性,各国地方政府一般都具有执行性职能和领导性职能所谓执行性职能是指地方政府执行国家法律，执行中央政府的政策指令，推行中央政府的决策从纵向而言，地方政府既具有程度不同的服从性，又具有相对的独立性，一般都扮演着执行与被执行、领导与被领导、调控与被调控、指导与被指导的双重角色所谓领导性职能是指地方政府在其辖区内，都以地方法人的身份对行政事务进行管理、指导、协调，以保证和促进地方社会和经济的顺利发展第二节 中国地方政府的内涵与特征,二、中国地方政府的特征,（一）地方政府角色的双重性,一方面从属于中央政府，必须在它所设定的权限内活动中央政府可以创设或解散地方政府机构，也可以增减地方政府的职能权限，还可以依法直接决定地方政府首长的任免去留；,另一方面，地方政府往往还隶属于同级权力机关，地方政府机构的主要成员一般由地方同级权力机关直接或间接选举产生，地方政府要对地方立法机关负责，受其监督。
在我国，地方政府具有明显的双重隶属关系第二节 中国地方政府的内涵与特征,二、中国地方政府的特征,（二）地方政府职权的有限性,从空间上讲，地方政府只能在其所管辖的行政区域内行使权力，不能超越行政区域；,从内容上讲，地方政府只能在本行政领域内管理公共事务，而无权干预立法和司法事务地方政府一般只能在法律专门规定或原则规定的范围内行使权力，否则就是违法在单一制国家中，中央政府与地方政府之间总存在着控制与被控制、监督与被监督的关系只有法律规制下的裁量权自由一是管辖的地域范围的有限性二是职权边界的法定性汉代:郡守职权极大，全面负责一郡的行政、司法、军事等事务，并成为汉代地方施政的基本原则 隋唐五代时期:地方政府权力受到一定限制与削弱但是，地方政府照样有权过问地方人事权、司法权、财政权与军事权 唐代地方政府:设置了司功参军事、司仓参军事、司户参军事、司兵参军事、司法参军事、司土参军事等职能部门，对辖区内的教育、财政、民政、军政、司法、基础设施等事务进行全面管理 清朝:一个县令，品秩仅为七品，但身在辖境之内就是“一人政府”，主管着税收、司法、治安、教育、福利、公共工程等古代地方司法一直是依附在地方政府身上的附庸，没有独立地位。
第二节 中国地方政府的内涵与特征,二、中国地方政府的特征,（三）地方政府功能的全面性,中国古代地方政府无非在集权与分权两大治国思路中摇摆前行第二节 中国地方政府的内涵与特征,二、中国地方政府的特征,（四）地方政府权力的非主权性,当代中国是单一制国家，国家主权由中央政府行使，地方政府的权力来自于中央政府的授予,地方自治权实质上是中央政府对地方政府自治事务管辖权的授予,正是由于这种授予，自治的地方政府才有权以自己的名义、按自己的意愿管理公共事务，自治权并不是自治的地方政府固有的权力地方政府拥有的自治权不具有主权属性如：中国香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府实行的“一国两制”第三节 地方政府的类型,一、地方政府的类型划分,（一）地方制度安排,地 方 制 度,是指中央政府对地方政府做出的制度安排，其中涉及中央政府与地方政府之间的政治关系、行政关系、财政关系，它反映了地方政府在国家生活中的角色定位，规定了地方政府在国家制度中的法律地位，还展示了地方政府之间横向关系的协同方位第三节 地方政府的类型,一、地方政府的类型划分,（二）地方政府的设置目的,地方政府治理国家部分地域，以实现当地的社会稳定、人民富裕和经济繁荣，从而维护和巩固国家的政治统治。
形成了设置地方政府目的的差异性不同设置目的的差异性就会形成不同类型的地方政府，它具体反映在地方政府的单位名称、功能定位上，同时反映在体制、管理机制上，或者反映在职权范围的设定上这就直接影响到相关地方政府的机构设置、职责重点和运作方式作为一个地方政府，香港特别行政区政府具有一般地方政府所不具备的功能：通过高度自治来实现“一国两制”特殊需要或局部需要,一般目的,第三节 地方政府的类型,一、地方政府的类型划分,（三）地方政府层级结构中的角色,处于最低层级的地方政府，直接面对社会与民众，对辖区公共事务承担直接的责任，但管理公共事务的范围相对有限；,处于中间层级的地方政府，是一个国家最基本的政府层级，管辖的范围较为广泛，管理权限也相对齐全，一般有执法权，有的还有立法权，但其中有相当一部分事务交由下级地方政府完成；,处于最高层级的地方政府，直接受中央政府的领导，它的权限更趋广泛、全面，但是，直接管理公共事务的范围也相应减少，其大部分行为更具抽象性单一制国家中除极个别“袖珍国家”仅有一个政府层级外，都设置地方政府层级为二级或为三级；一些面积大、人口多的国家，地方政府的层级也有设四级的，个别国家还有超过四级的。
行政性地方政府由中央政府或上级政府任命产生，其行政首长由中央或上级政府任命，其权限范围大小取决于中央政府或上级政府的授予，其管辖事务的范围除了只能由中央政府承担（如国防、外交、货币、金融等）的以外，其他都可由中央政府授予第三节 地方政府的类型,二、按地方制度分类的地方政府,（一）行政性地方政府,如果授权范围过大过广，会助长地方势力，导致割据、分裂的不良后果；,如果授权范围过窄过小，地方政府就难以完成所承担的职责，更难以应付意外的突发事件于是，中央与地方的权限如何分配恰当，成为行政性地方政府治理中的一个难题从实践上看，中央政府或者上级政府授权上可能存在两种倾向,第三节 地方政府的类型,二、按地方制度分类的地方政府,（二）自治性地方政府,自治性地方政府是指由当地民众依法选举产生的地方政府,第五，对于那些不属于地方自治范围、也未委托自治行政机关承担的当地行政事务，由国家设在当地的行政机构承担，自治性的地方行政机关无权过问第一，它不由中央政府或上级政府任命或批准第二，自治性地方政府由权力机关和行政机关构成自治性地方权力机关运用的权力，来自于当地民众通过选举的直接授予第三，自治性地方政府的地方行政机关不是国家的地方行政机关，它在处理自治事务时，拥有法定的独立处置权，同国家行政机关或上级行政机关之间不存在行政隶属关系。
第四，在完成受委托的国家行政事。