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1、司法与行政良性互动机制探讨顾越利，中共福建省委党校教授。行政诉讼是法治社会权力监督的重要方式。通过“司法审查”有效制约行政权力，可以保证国家政治秩序的稳定与社会发展的正常。我国确立并施行行政诉讼制度以来，人民法院运用司法审查权在保护公民合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权等方面发挥了积极有效的作用。但近年来，我国社会快速发展和转型，使原有的“官”“民”冲突更为明显。大量的行政争议考验着我国现有的司法审查机制。在现有的政治体制框架内如何有效化解行政争议，是近年来我国法学界和司法界研究的重点与热点。“司法与行政良性互动机制”是学术界与司法界智慧的产物，其已在全国各级法院的行政审判工作中得到不同
2、程度的实践。保障公民合法权益与服务党和政府的中心工作是当前我国行政审判工作的双重任务，建立“司法与行政良性互动机制”即为更有效地完成行政审判工作而施行的具体工作措施。“司法与行政良性互动机制”的基本内容及目标在于：行使司法审查权的人民法院与行使行政管理权的政府建立良好的沟通协调机制，以提高政府行政决策及具体行政措施的合法性与合理性，减少行政争议的发生或有效化解行政争议，使行政审判达到实现个体利益保护与保证社会整体发展双赢的良好效果。但是，“司法与行政良性互动机制”表现出的以沟通与协调为内容的权力关系形态似乎与民主国家传统的权力关系要求相悖。众所周知，分立制衡是近代以来民主国家权力关系的基本准则
3、，司法权与行政权建立互动机制是否会将行政权与司法权集约化而违背分立制衡准则？是否违背了行政诉讼的目的与宗旨？是否将使行政诉讼对民众合法权益的保护功能与对行政权的监督功能弱化甚至废置？笔者认为，在当代社会发展环境下，权力间的“协调”是对传统的权力关系模式的有益补充。建立以沟通与协调为内容的“司法与行政良性互动机制”对提高我国现阶段的行政审判效益、实现和谐司法有积极作用。一、“司法与行政良性互动机制”的基本内容2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上，时任最高人民法院常务副院长的曹建明在回顾并肯定全国行政审判工作取得成绩的同时，就当前行政审判工作中需要解决的问题提出了八条具体意见，建立司法
4、与行政的良性互动机制便是其中的一项内容。曹建明说，行政审判需要经常与政府和行政机关打交道，能否得到行政机关的理解、信任和支持，对于开展行政审判工作、改善司法环境至关重要。作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政具有协调一致、取得共识的前提和基础，应当相互理解和良好合作。人民法院通过审理行政案件，监督和维护行政机关依法行政，与平时加强与行政机关的沟通和联系并不矛盾，沟通联系是为了更好地开展行政审判工作，增进行政机关对人民法院行政审判工作的理解和支持。因此，要通过良好的沟通和有效的协调，努力形成司法与行政的良性互动机制，进一步改善和优化行政审判司法环境。曹建明指出了各级人民法院
5、主动同政府有关部门和复议机构加强沟通与联系的多种方式，同时强调应当注意处理好司法权与行政权的关系，以保持司法的中立性和公信力。此次会议后，建立司法与行政的良性互动机制受到全国各省各级人民法院的重视及实践，各级人民法院积极与当地各级政府或政府法制工作机构沟通联系，使这一机制的建立活动具有普遍性。全国各地各级法院与政府或政府法制工作部门建立的良性互动机制具体内容虽未完全相同，但有许多共同举措。以笔者所在省份的各级人民法院与相应各级政府法制工作办公室于2007年以来建立的“司法与行政良性互动机制”为例，“司法与行政良性互动机制”的内容主要有：第一，建立信息沟通与共享机制。由法院行政审判庭与政府法制工
6、作部门及时互相通报、交流有关信息，包括：重大行政审判工作部署及政府法制工作部署、新颁布的地方性法规及其他规范性文件与相关司法解释、司法政策；行政执法及行政复议、行政诉讼案件情况；政府行政诉讼败诉率情况；重大敏感的行政复议、行政诉讼案件的受理、处理等情况；各级法院提出的司法建议的情况；行政机关对人民法院行政审判和非诉行政执行工作的意见和建议；通过行政复议或行政审判发现政府及其职能部门施行的具体行政行为存在的具有普遍性或突出性的问题，以及具体行政行为行使过程中出现的新情况、新问题等等。第二，建立工作交流、调研、协调机制。对行政审判、行政复议以及行政执法中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律、
7、地方性法规或政府规章适用方面的问题，法院行政庭与政府法制工作部门共同组织调查研究，形成共识，统一法律适用标准。法院行政庭参加政府立法的起草、调研、论证及规范性文件备案审查等工作。政府法制办公室将行政审判实践中发现的问题及建议作为实施立法后评估的重要内容。法院行政庭和政府法制办公室共同编发在行政审判、行政复议工作中带有普遍、典型意义的案例，形成案例指导制度。法院行政庭和政府法制办公室联合收集同行政执法、行政复议和行政审判关系密切的法律、法规、规章和其他规范性文件，不定期汇编成册，印发各级法院和行政执法机关学习和使用。第三，建立重大案件以及重要事项协调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广、
8、可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，法院行政庭与政府法制办公室及时沟通，相互配合，形成合力，通过协调最大限度地化解行政争议，实现法律效果和社会效果的统一。法院行政庭通过审理行政诉讼案件，就行政管理工作中的普遍性问题以及群众反映强烈的问题，及时通报政府法制办公室，由政府法制办公室向政府提供综合性、预警性、前瞻性信息，并提出工作建议。对政治性、政策性较强的重大、敏感的行政争议，法院行政庭及时与政府法制办公室沟通，力求用协调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。第四，充分发挥司法建议的作用。法院行政庭在审理各类行政案件时，对于案件中反映出行政执法存在的带有普遍性的程序问题，带
9、有苗头性、倾向性的行政管理问题，有可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题，以及其他需要通过司法建议促进行政机关改进或注意的事项，积极提出司法建议。法院行政庭向有关行政机关提出司法建议同时抄送政府法制办公室。政府法制办公室协调有关行政机关研究建议内容，落实改进措施，并及时书面反馈意见。第五，规范行政应诉行为，倡导行政机关负责人出庭应诉。政府法制办公室指导并规范各级行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。法院行政庭和政府法制办公室通过宣传、鼓励，积极倡导行政机关负责人选
10、择适当的行政诉讼案件亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头树立法律权威。法院行政庭选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请政府法制办公室组织行政机关旁听开庭审理，增强依法行政观念和依法应诉能力。同时，共同开展行政机关应诉工作的调研，总结经验教训，提高应诉能力。除上述内容外，全国不同地方建立的“司法与行政良性互动机制”还有各自的特点与侧重，但核心即为：在行政管理权与对行政的司法审查权运行过程中，行政机关、人民法院注重双方的沟通、协调，力求避免行政权的滥用或及时纠正违法行政错误，保障公民合法权益、保证正当的行政决策与措施有效施行，以推动改革发展的稳步推进。以笔者对福建省“司法与行政良性互动机制”运
11、行情况的调查，这一机制建立后，政府及工作部门能较主动地与法院行政审判庭就将要实施的具体行政决策或措施的合法性进行讨论，行政执法部门能够与法院行政审判庭共同研讨对某些不明确的行政法律规范的理解与适用、许多地方法院行政审判庭将当年行政诉讼中行政机关败诉的数量与原因及时通告政府、一些地方政府确定某些行政部门试行行政首长出庭应诉制度以为推广作准备等等。在2009年福建省行政审判中，被告的败诉率为10.15%，比2008年降低了1.56个百分点，当年行政案件的调撤率为39.49%。尽管不能将建立“司法与行政良性互动机制”视为被告败诉率下降和案件调撤率较高的唯一原因，但该机制的建立确实为提升政府依法行政水
12、平、及时有效化解行政争议、提高行政审判效益起到了积极作用。二、建立“司法与行政良性互动机制”的合理性行政审判工作效益的有效提高反映出“司法与行政良性互动机制”存在的实用价值。然而，“司法与行政良性互动机制”具有的实用价值并不能成为建立该项机制的全部理由。由于“司法与行政良性互动机制”表现了司法权与行政权的联系，对建立该机制合理性的认识应当从权力关系的视角展开。权力是由国家行使并有强制力保证的具有支配或影响他人利益的力量。近代以来，民主国家公权力的产生与运行是基于国家与私权利主体的政治契约关系。国家依照政治契约中私权利主体的授权行使各项权力，权力运行的目的是为私权利主体提供民主、公平、稳定的和谐
13、社会环境，让他们最大程度地享有自己的各项权益，最充分地体现他们生存的价值。但是，由于自国家产生以来，权力表现出的集约与专断的特性，使得人们在民主国家构建时首先关注的是避免权力的专制与膨胀。权力分立、权限法定、各权力间相互制约平衡的“分权制衡”理论成为近代以来资产阶级民主国家政治体制设计的理论依据，其实践中的权力关系格局也体现了防制权力极端和滥用的意旨。我国在“议行合一”体制下立法、行政、司法权力的分工与制约也表现了避免权力绝对化的政治追求。法院通过行政诉讼对政府行政行为的合法性行使司法审查权，即为分权制约机制的表现。司法权监督、制约行政权以保障相对人合法权益，促进政府依法行政。实践证明，分立制
14、衡的权力关系模式是实现权力运行目的的重要保证。然而，值得思考的是：权力间的分立、制约是否是实现权力运行目的的唯一一种权力关系模式？各权力内容的分立、各权力运行中的相互约束是否是分立制衡权力关系模式的唯一内容？笔者认为，分权制衡的权力关系表现出不同权力在内容、运行规则、权威性等方面的专有化与自我性。但是，处于分立制衡状态的各项权力运行的最终目的与价值追求却具有一致性，都是在保证社会主体的个体权益基础上推动社会的整体发展，实现民主、公平、秩序、效率等价值追求。当权力间的适当协作有益于上述目的实现时，将权力间的分立、制约绝对化并不科学。相同的权力运行价值追求与相同的权力运行目的指向是建立权力协作关系
15、的基础。同时，当代社会发展实践对权力关系模式提出新的要求，权力间的适当协作成为分权制衡权力关系模式的有益补充。第一，相同的权力运行价值追求与目的为权力间的协作提供了联结点。为防止权力极端化，近代以来的西方民主国家在政权体制构架上凸显对国家权力的分立与制衡，以践行“三权分立制衡”较为典型的美国体制为例，美国国会行使的立法权可被总统的否决法案权和联邦法院的违宪审查权限制；总统为代表行使的行政权可因国会拒绝总统提名的政府官员候选人和总统签署的条约、弹劾总统及联邦法院的违宪审查而受限制；联邦法院则因须遵守国会立法、法官将会受国会弹劾等而受限制。通过对立法、行政、司法三大权力的分立制衡模式形成理性化的对
16、称性权力格局以遏制任一项权力的滥用和专断，这的确实现了启蒙思想家构建“分权制衡”理论的直接目的。但是，对构建“分权制衡”理论的认识仅仅停留在其只是基于因人性的“恶”将会异化权力而应予以分立制约的层面是不够的，这种仅局限在政治领域中权力与权力关系的角度去理解分权制衡理论的认识显然忽视了构建该理论的政治先贤对该理论价值追求的希冀。洛克在其政府论中谈到：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”而政府及政治社会的目的表现在：“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利。”孟德斯鸠认为，保障公民的政治自由（安全）是国家政制的目的，而公民的政治自由（安全）只有在
