政府融资平台改革及未来发展方向(新)

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1、国家发改委投资研究所t地方政府投融资平台改革及未来发 展方向 第一节目前地方政府投融资平台模式及 存在问题 第二节 国家相关文件对地方政府投融资 平台当前问题的处理要求第三节 国外地方政府投融资模式的几种 创新形式及其对我国地方政府发展投融 资平台的借鉴作用第四节未来地方政府投融资平台的战略 定位和发展方向 第一节 目前地方政府投融资平台模式及存 在问题 (1.1)地方政府投融资平台公司的历史沿革 及功能u地方政府为弥补财政资金短缺及满足基本设施建设需要的资金缺口在 1992年开始出资并授权成立了集融资、建设和经营、债务偿还相结 合的城市投资公司，把政府的融资行为演变为政府代理人城市投 资公司

2、的融资与投资行为。u地方政府投融资平台公司主要具有融资服务功能、投资服务功能及经 营服务功能。(1.2)地方政府投融资平台公司的设立方 式地方政府投融资平台公司主要是因解决地方发展过程中的资金需要而 设，根据其成立之初其注册资本的注资情况，可以进行如下划分：u通过直接财政拨款设立的投融资公司 u通过注入土地、注入国有股权等其他非现金财产的方式设立参股控股 性投融资公司 u通过将现有政府公共资源进行整合成立主要在社会公益性事业方面进 行投融资的财务公司(1.3)把投融资平台建设好的几个步骤着力抓好“四大建设”：u资本金制度建设u治理结构建设u现金流建设u信用建设(1.3.1) 资本金项目建设对于

3、投融资平台的设立，法律规定必须满足一定的注册资本金要求之 后才能设立： u公司资本要达到一定规模。关键是公司的实收资本规模和实收资本中 现金资本的比例大小,这是决定融资平台自身经营能力的关键因素。 市级融资平台实收资本在5亿元以上,县级融资平台实收资本在5000 万元以上,其中现金及可变现资本占比超过20%。(1.3.2) 治理结构建设(1)建立决策机制 u政府成立城建资金管理委员会 、土地资产管理委员会和政府 债务管理委员会等三个专业委 员会,对融资平台履行政府授权 行为实行有效的控制,执行对城 市建设重大事项的决策。 (2)理顺管理体制 u公司隶属政府管理,由国有资产 管理部门授权经营,在

4、公司内部 建立以资产为纽带的母子公司 管理体制。根据需要,对城市资 源、资产和城建项目分别成立 子公司分类经营和建设。(3)建立完善的组织架构 u建立完善的组织架构，使股东 会、董事会、监事会在投融资 平台里能合理高效地履行各自 的使命，为使组织利益最大化 行使各自职权、承担各自份内 的责任。 (4)要做到责权利一体 u投融资平台的组织架构建立后 ，要界定组织内部的责权利划 分，使责权利明晰化，这样才 能避免有责无权或有权无责的 责权利责权利脱节状况。(1.3.3) 现金流建设整合城市资源 u政府通过整合城市资源,将政府协调优势转化为企业经营优势,使融资 平台成为具有独立经营能力和良好盈利能力

5、的市场主体。(1.3.4) 信用制度建设(1)重视信用环境建设 u地方政府应致力倡导全社会信 用意识,带头讲信用;要出台相关 的信用建设制度、规程和办法 并切实落实;要积极开展信用整 治工作,开展金融安全区和金融 生态环境的创建。(2)做好信息公开披露 u地方政府和城投公司要加强信 息披露,现阶段对信息披露的基 本要求为政府财政年度预决算 报告、城投公司财务报告、政 府相关部门人事变动以及与重 大投资项目相关的重大事项。(1.4)目前地方政府投融资平台普遍存在的问题(1.4.1)由于地方政府投融资平台公司主要是解决地方发展过程中财 政资金不足的问题而设立、期望借助市场力量弥补财政功能的缺位，

6、先天的政府角色决定了这类公司在市场上的“超级地位”，从而使这类 公司普遍患有某种“特权病”：u地方政府投融资平台成立之初就与政府权力有着先天联系，这层关系 使公司在成立之初就可能存在着某种不规范因素，而在成立之后公司 运行过程中常常受命于政府权力的制约，更无法实现法制和规范化运 营及管理 u依靠强大的政府背景，不依照法定程序或不按法律规定的数额为其利 益关联体提供超额举债，从而使公司举债融资规模迅速膨胀、公司运 行及偿债风险面临极大的考验 u地方政府投融资平台公司与市场同类公司相比普遍具有成本效益核算 不清、经营效率低下、信贷管理缺失等问题(1.4.2)这些普遍问题的具体表现有：u地方政府官员

7、没有正确的政绩观，使出浑身解数在自己任期内通过各 类融资平台向银行等机构融资举债，往往抱着“中央政府不会让地方 政府破产”的心态，大胆地以超过财政收入数倍的规模大量举债，存 在着“通过在本任期内大规模举债发展经济获得升迁，将债务负担留 给下任”的不负责做法，导致无度融资举债的情况屡禁不止。u借款人和借款项目一般不具备偿还能力，地方政府成为担保融资债务 直接或间接偿还来源。地方财政担保融资主要用于基础设施建设、交 通设施建设、开发区建设以及其它公益性项目等，有明显社会效益， 但没有经济效益，这样的债务全部需要地方财政资金来偿还。 u地方财政担保融资贷款数额之大，期限较长，短期内难以回收本金， 既

8、降低了银行资金流动性，也造成风险性过度集中。同时地方政府通 过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债；最终 造成地方政府担保融资规模过大，债务负担率过高。 第二节 国家相关文件对地方政府投融资平 台当前问题的处理要求为了解决上节中地方政府投融资平台公司普遍存在的问题，更好 地应对投融资公司在日后的经营中可能存在的风险，国务院对此 从以下几个方面做出了具体的规定：(1)抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 u该条规定要求截至2010年6月30日，地方政府投融资平台公司要 把通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债 务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，

9、妥善 处理债务偿还和在建项目后续融资问题。u债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公 益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资 平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收 入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非 公益性项目建设举借的债务。 (2)对融资平台公司进行清理规范 u对只承担公益性项目融资任务 且主要依靠财政性资金偿还债 务的融资平台公司，今后不得 再承担融资任务。 u对承担有稳定经营性收入的公 益性项目融资任务并主要依靠 自身收益偿还债务的融资平台 公司，以及承担非公益性项目 融资任务的融资平台公司，要 按照公司法

10、等有关法律规定， 充实其资本金，完善治理结构 ，实现商业运作。u对承担上述公益性项目融资任务 ，同时还承担公益性项目建设、 运营任务的融资平台公司，要在 落实偿债责任和措施后剥离融资 业务，不再保留融资平台职能。 u对其他兼有不同类型融资功能的 融资平台公司，也要按照上述原 则进行清理规范。 (3)加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 u经清理整合后保留的融资平台 公司，其融资行为必须规范， 向银行业金融机构申请贷款须 落实到项目，以项目法人公司 作为承贷主体，并符合有关贷 款条件的规定。 u融资项目必须符合国家宏观调控政 策、发展规划、行业规划、产业政 策、行业准入标准和

11、土地利用总体 规划等要求，按照国家有关规定履 行项目审批、核准或备案手续。要 严格按照规定用途使用资金，讲求 效益，稳健经营。 u银行业金融机构等要严格规范信贷管 理，切实加强风险识别和风险管理。 要落实借款人准入条件，按商业化原 则履行审批程序，审慎评估借款人财 务能力和还款来源。 (4)坚决制止地方政府违规担保承诺行为u地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资 平台公司债务风险内部化。u要严格执行中华人民共和国担保法等有关法律法规规定，除 法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和 主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、 行政事业等单位的国有

12、资产，或其他任何直接、间接形式为融资 平台公司融资行为提供担保。 (5)加强组织领导，确保工作落实 u文件要求财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理 信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信 息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态 监控。 u并且要求审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建 立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支 纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理 规范、运行高效的地方政府举债融资机制。 u对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍 然违反中华人民共和国预算法、中华人民共和

13、国担保法 、中华人民共和国商业银行法等规定的要依法依规严肃处理 ，并追究相关责任人的责任。 第三节 国外地方政府投融资模式的创新形 式及其对我国地方政府发展投融资 平台的借鉴作用(3.1)国外地方政府投融资模式的创新形 式u发行市政建设债券。主要是通过地方政府或地方政府授权其代理 机构发行债券并以此作为筹集市政建设所需资金的主要来源。 u基础设施收费证券化。主要是地方政府以其在基础设施方面收取 的费用现金流作为其发行证券的收益保证，在证券存续期满后取 消对基础设施的收费。 u私人主动融资(PFI)。这种形式主要是将完工后的政府主导项目的 收益权或经营权通过法定程序转让给私人公司的形式吸引私人公

14、 司主动提供融资参与项目的投资及建设过程。 u公共私人合伙制(PPP) 。u发行基础设施建设稳健基金。 u次级债券。(3.2)国外地方政府投融资创新模式对我 国的借鉴作用u我国需要在政府间进一步界定各级政府间的财权和事权范围；只 有各级政府间财权和事权范围界定清晰，地方政府才能灵活在既 定的法律框架内灵活运用多种投融资模式积极发展地方经济。 u积极在财政体制方面进行革新，面对地方政府的现实情况研究新 形势下地方政府发行地方债券的可行性。完善财政转移支付制度 ，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，加快建立县级 基本财力保障机制，增强地方政府提供公共服务能力，以减少地 方政府举债行为。 u加

15、强对地方政府投融资平台公司的监管和审计，定期将监管信息 及审计资料与银行等金融机构的内控部门进行沟通和协调，从而 从根源上限制地方政府投融资平台公司的负债数额降低其风险水 平、减少盲目融资及过度融资行为。 第四节 未来地方政府投融资平台的战略定 位和发展方向(4.1)未来地方政府投融资平台的战略定 位和发展地方政府投融资平台承担政府投资项目融资功能，对其合理定位 是正确对待投融资平台建设、深化投融资体制改革的重要组成部 分。未来对地方政府投融资平台的战略定位，立足于以下几个方 面：(1)地方政府投融资平台建设应当强调项目融资和市场化运作。(2)在进一步界定政府间财权和事权范围、改变政府间财权和

16、事权 不对等状况的基础之上，必须长期重视地方政府投融资平台的建 设。(3)必须规范地方政府在地方政府投融资平台中的行为，严格限定 地方政府在地方政府投融资平台运行中的角色，使地方政府投融 资平台能够实现独立决策和独立经营，真正具备独立市场主体地 位。(1) 地方政府投融资平台建设应当强调项目融资和市场化运作u随着政府行政职能的转变和国有资产管理体制的改革，政府投融 资面临新的形势和要求，市场化运作有助于强化政府投融资行为 的约束机制。u要更好地借助于金融市场和资本市场，运用多种金融具为项目建 设服务，有效利用创新投融资模式，必须使用市场化运作手段。(2) 站在长远视角考虑地方政府投融资平台的建设u在未来城市化迅速发展的相当长的一段时间内，分税制财政体制 不能使地方基础设施建设所需资金的缺口得到满足，从而导致大 部分地方政府唯有寻求外部融资才可弥补可支配财力的不足，满 足庞大的资金需求。u我国法律不允许地方政府发行债券，并且在未来相当长的时间内 这一状况将不会改变；我国资本市场目前还有待进一步发展的现 实也限制了地方政府通过资本市场进行筹资