第三章 公共管理理论：历史轨迹、新近发展及其启示课件

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1、第三章公共管理理论：历史轨迹、新近发展及其启示,第三章 公共管理理论：历史轨迹、新近发展及其启示,第一节 作为公共事务处理的公共管理 第二节 作为范式下的公共管理 第三节 本课程的主要内容,第一节 作为公共事务处理的公共管理,可以这么说，人类社会有很多现象是先经过实践，然后再出现理论。公共管理便是这些现象中的一个。,作为公共事务处理的公共管理，是人类社会产生之初就具有的现象。 所谓公共管理指的是公共组织为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会公众整体生活质量和共同利益的一系列事务和活动加以管理和调节的过程。 简言之，公共管理是对于公共事务的处理。,第一节 作为公共事务处理的公共管理,公共

2、事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同需求，关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。,第一节 作为公共事务处理的公共管理,公共事务就是单个的个人和家庭所不愿意做、不能做、做不了，但却又是人类经济和社会生活所必不可少的，实质上体现了全体居民共同利益的事务 公共事务随人类社会的发展而变化 公共事务是相对于私人事务而言的 公共事务的概念是近代“公私观念”明确的结果,第一节 作为公共事务处理的公共管理,从这一角度看，公共管理的主要对象有： 社会问题 公共项目 公共资产,一是社会共同性 二是客观现实性 三是变化动态性 四是相对可控性和确定性,公共项目是看得见、可感知的公共管理

3、行为 公共项目是公共政策的具体化。,公共设施与物品 公共信息资源 公共人力资源 公共自然资源 公共企业与公司,第一节 作为公共事务处理的公共管理,公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。 公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。,从这一角度看，公共管理与私人管理的区别有 政治权威与经济权威 多元制衡与自主性 公共利益与私人利益 法的支配与意思自治 政府与市场 多元理性与经济理性,公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私

4、营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者,对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。,公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异主要表现在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。,公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。,第一节 作为公共事务处理的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,一、公共管理（公共行政学）理论产生的背景 西方资本主义国家政府职能的扩张和行

5、政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。 科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。 相关学科的理论发展和政府的行政管理实践：行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） 三、公共管理理论的第二阶段：新公共行政学时期（1968-1979） 四、公共管理理论的第三阶段：新公共管理理论时期（上世纪八、九十年代） 五、公共管理理论的第四阶段：反思与多元化发展（上世纪八、九十年代至今）,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） 代表人物及其

6、著作、时间 主要特点 主要观点 代表人物著作的阐述举例,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的初创时期（1887-1925） 1.代表人物、著作及其时间 托马斯伍德罗威尔逊（T.W.Wilson）：行政学研究，1887年。 弗兰克 J.古德诺（F.J.Goodnow）:政治与行政，1900年。 马克斯 韦伯(Max Weber):论官僚制，1911年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的初创时期（1887-1925） 2.主要观点 官僚制

7、提供了公共行政的组织框架 政治行政两分法界定了公共行政的独立领域 文官制度提供了公共行政的人事制度 泰勒主义提供了公共行政的管理方法,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的初创时期（1887-1925） 3.主要特点 第一，公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织（官僚机制）作为主要研究领域。采用静态的研究方法。 第二，二分法是公共行政学的理论基础。 第三，公共行政学致力于行政管理的一般或者普遍原则的探索。 第四，公共行政学以效率原则为最高标准。,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：

8、公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的初创时期（1887-1925） 4.代表人物及其著作概说 托马斯伍德罗威尔逊（T.W.Wilson）：行政学研究，1887年。 弗兰克 J.古德诺（F.J.Goodnow）:政治与行政，1900年。 马克斯 韦伯(Max Weber):论官僚制，1911年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的初创时期（1887-1925） 5.主要缺陷 采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了非正式组织和行政管理过程的研究。

9、将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响。 将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则。 效率的标准则被不恰当地过分地推崇（价值因素被忽视）。,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的发展时期/系统化时期（1826-1967） 1.代表人物、著作及其时间 怀特（Leonard D.White）公共行政研究导论，1926年 古利克（Luther Gulick）和厄威克（Lyndall Urwick）行政科学论文集1937年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（

10、1887-1967） （一）公共行政学理论的发展时期/系统化时期（1826-1967） 1.代表人物、著作及其时间 威勒比（W.F.Willoughby）公共行政学原理，1927年 福莱特（Mary Park Follett）创造性经验1924年作为一种职业的管理1925年 巴纳德（Chester I.Barnard）管理人员的智能1937年组织与管理1948年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的发展时期/系统化时期（1826-1967） 2.主要观点与特点 基本上继承了初创时期的理论框架和研究方法 更加系统的阐

11、述了公共行政原理 使传统公共行政的理论体系成为了主导的理论范式,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的发展时期/系统化时期（1826-1967） 3.代表人物及其思想 怀特（Leonard D.White）公共行政研究导论 1926年 古利克（Luther Gulick）和厄威克（Lyndall Urwick）行政科学论文集1937年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （一）公共行政学理论的发展时期/系统化时期（1826-1967） 3.代表人物及其思想 威

12、勒比（W.F.Willoughby）公共行政学原理，1927年 福莱特（Mary Park Follett）创造性经验1924年作为一种职业的管理1925年 巴纳德（Chester I.Barnard）管理人员的职能1937年组织与管理1948年,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967） （三）对传统的批评与新公共行政学的出现（上世纪40年代到60年代） 1.代表人物及其著作 达尔（Robert A.Dahl）公共行政学的三个问题1947年 西蒙（Herbert A.Simon）行政行为：对行政组织决策过程的研究1947年,2.主要特点和主要

13、观点 加入了人文主义的有关要素，对纯粹的技术主义进行了部分批判，也实现了超越。 这种超越、批评与转变的结果是新公共行政学与政策科学（政策分析）的出现。 这一时期算是一种过度时期。,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967）,第二节 作为范式的公共管理,二、公共管理理论的第一阶段：公共行政学时期（1887-1967）,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节 作为范式的公共管理,第二节

14、作为范式的公共管理,一、公共行政学传统 公共行政学传统的理论基础： 威尔逊的政治-行政二分法 韦伯的官僚科层制理论 泰勒的科学管理理论,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,一、公共行政学传统 公共行政学传统的理论建构： 怀特的系统化行政理论 古利克和厄维克的科学化行政原则 福莱特的动态化公共行政理论,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,行政具有共性，普遍性原则是适用的 管理是公共行政的实践基础 公共行政 是科学，是实践的技术 公共行政十分重要,1。相关的工作应该作为一个单元来完成；2。所有的机构应该合并成一些部门；3。每一个单元的行政工作都应该有单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产

15、生的负责官员来指挥；4。部门领导的权力与其责任应该相称；5。每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；6。每一种职能的责任都应该属于一个明确的官员；7。民选官员应该减少；8。委员会不应该用于行政工作；9。单一领导；10。领导有领导权、任免权；11。参谋机构辅助领导。,目标原则 人员与组织结构相适应原则 “一人管理”原则 专业参谋与一般参谋 授权原则 责权相符原则 明确性原则 控制幅度原则,一、公共行政学传统（20世纪30年代及以前） 特点： 第一，公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。第二，政治行政二分法是公共行政学的理论基础。,

16、第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,第三，公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。 第四，公共行政学以效率原则为最高标准。,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,二、新公共行政及其对传统行政管理理论的批评（20世纪40年代到60年代） 西蒙的批评与公共政策学派的出现 沃尔多的批评与新公共学派的勃兴,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,传统行政学的“政治-行政 ”二分法的批判 组织范式的批评 反对传统行政学过于正式效率的做法,三、公共管理学理论的提出（20世纪七八十年代） 依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,P途径 B途径,第一节 作为公共管理学范式下的公共管理,视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的方向 在教学上重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材 以高层管理者，特别