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1、石泉县人户分离状况的调查与思考所谓“人户分离”，就是根据中华人民共和国户口登记条例的规定，户口登记由各级公安机关主管，而公安机关在日常户口管理过程中通常遵循“三原则”：一是户口登记以户为单位，二是公民应当在经常居住地登记为常住人口，三是一个公民只能在一个地方登记常住户口。中华人民共和国境内公民的经常居住地和常住户口登记地二者一定要一致，否则，就称之为“人户分离”。根据国家统计局的统计口径，人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致，且离开户口登记地半年以上的人口。近年来，随着我县经济建设的快速发展，广大人民群众经济收入、生活条件和居住条件提高很快。特别是城镇建设规模的扩大和移民安置
2、范围的不断增大，大量商品房小区、住宅楼、集中移民安置点、安置小区的兴建，极大地改善了广大居民的生活条件和居住条件。同时，伴随着社会情况的不断变化，如医疗保险、劳动就业、住房分配、教育等制度不断改革，加之鼓励农民进城等政策因素的影响，“先就业，后落户”，“ 能购房就能落户”，办理居住证等多种新型落户方式的改变以及多处住所、多头居住的生活方式的不断普及和升温，使得“人户分离”问题日趋严重，不容忽视，如果解决不好，不仅影响了经济发展和城市管理，对社区一些主要工作的完成和人民群众切身利益的保障造成了影响，还对社会的稳定，创建平安和谐石泉产生了许多的阻碍。下面本人结合工作实际谈谈“人户分离”所带来的问题
3、、产生问题的原因和解决办法。一、人户分离现象的现状特点与成因 （一）现状与特点 为分析人户分离的成因与现状特点，笔者进行了专门调查。根据石泉县2010年第六次人口普查数据显示，2010年仅我县 “人户分离”人数就高达 13396人。 人户分离从其类型分布来看具有以下特点：一是类型多样。长期以来户籍制度的二元化（即农业户口与非农业户口）管理，造成了农业人口投靠亲友，进城打工后，户口空挂原籍而实际工作生活在城市。常住人口中形成户口空挂现象，有的是因城镇规模扩大，改造、移民拆迁增多，分配住房或购买商品房后，人居住在新小区或有多处住房、多头居住的而户口仍在原址不迁；有的是因拆迁安置政策、医疗保险及相关
4、惠农政策与户口相连，造成户口与所得到的利益相关，而将户口空挂；有的是为了方便子女入学而将户口空挂在好学校区域范围内；还有大中专学生毕业后未就业而将户口空挂回原籍。二是地域差别。从空挂分布的地域上来看常住人口中城区空挂户口现象较为严重，而学校所在片区、乡镇和城乡结合地区、城镇一些新建小区则以寄住人口、暂住人口为主。三是迁移的随意性。由于人们受自身利益的驱动，户口迁移存在很大的随意性，尽管多年来进行了无数次人口清理整顿工作，但收效甚微，从中折射出人口管理方面的薄弱性。 从以上我县人户分离现状的调查情况来看，目前要想达到人户一致几乎是不可能的，甚至可以说“人户一致”的规定已形同虚设。以常住人口为对象
5、的户籍管理制度已无力管理大量人户分离人口。尽管近年来实行了以“人来登记，人走注销”的暂住人口管理制度，但在市场经济条件下发展经济、引导和鼓励人才合理流动，以此来促进经济发展，势必造成人口大量流动。面对人口大量流动，政府管理力量薄弱，管理手段落后，人口管理失控现象时刻存在，漏登、漏管时有发生，人户分离中高危人群的作案率远远高于人户一致人员。据我县发案情况统计，2012年1-10月全县抓获刑事案件作案成员132人，其中本市籍61人，外省市72人。 人户分离人员的增多不仅给政府管理工作带来一定困难，也由此引发了不少的社会矛盾。一是影响了数据统计的准确性和真实性，给政府的决策和国民经济的发展带来了不利
6、。二是给政府各职能部门在劳动就业、社会保障、选民登记、计划生育等方面的管理带来不便。三是给社会治安带来极大隐患。尤其是给公安部门的侦察破案、人口管理等工作带来难度。久而久之，群众难免会因利益得不到保证或社会财富分配不公而对政府产生不满情绪，导致产生社会隐患。 （二）产生“人户分离”的原因 “人户分离”现象错综复杂，即有复杂的社会因素，也有管理上的原因，我主要谈三种： （一）户口约束调节功能下降，造成群众户口观念淡化，是产生“人户分离”的一个重要原因。在计划经济体制下，户口曾经与人们的生活息息相关，紧密相连，在人们的生活中起着举足轻重的作用。随着市场经济的建立和发展，户口的约束调节功能下降，从而
7、在居民日常生活中的作用逐渐减弱；加之现行的户籍管理法规中，对“人户分离”问题的管理没有明确规定，在日常管理中无法可依，这些都导致群众的户口意识淡漠，认为迁不迁户口都没关系，致使一些没有后顾之忧的居民迁居后不迁户口，为“人户分离”现象的加重提供了条件。 （二）群众自身利益的需求，是产生“人户分离”的客观原因。随着经济建设的迅猛发展，特别是城镇建设规模的扩大和移民安置范围的不断增大，大量的农村居民由农村到县城买房居住或者移民搬迁到城镇集中移民安置点。这些居民，由于农村退耕还林、合作医疗、粮食直补等一系列惠农政策的利益驱动，大都将户口留在了原住地，造成大量的人户分离。究其原因：一是为因农村土地、购买
8、农村合作医疗保险、享受退耕还林、粮食直补优惠政策等，因土地使用权以及经济利益驱动，而将户口挂在原籍不愿迁移；二是有多处住房的，虽然人已迁入新居，但是怕户口迁移使原来的房子利益受损害，将户口挂在那里不愿迁出。 （三）现行的户籍管理制度滞后，是造成“人户分离”的根本原因。我国现行的户籍管理制度，一直沿用着1958年制定的中华人民共和国户口登记条例，随着市场经济的深入发展，人口大流动的现实与现有的户籍管理制度之间的不协调日趋明显，如条例第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住户口”，由此可见，“人户分离”本身并不符合条例的规定，但是，对人户分离问题又没有相关的法律法规进行管理、约束或处罚，以
9、前的中华人民共和国治安管理处罚条例第二十九条规定：违反户口或者居民身份证管理，有下列第一项至第三项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告。其中第一项规定“不按规定申报户口或者申领居民身份证，经公安机关通知拒不改正的”法律条款在新的中华人民共和国治安管理处罚法中已取消。因此，对于如何解决居民因多种原因迁居后不迁移户口而造成的人户分离，也是多年来我们工作中的一个老大难问题，因为无法可依，又要做到让群众满意，所以条例第六条的规定形同虚设。二、解决人户分离的对策及建议 户政管理是公安行政管理工作的基础工作，人口管理是户政管理工作的基础，而人户分离又是人口管理工作的重点和难点。所谓“地基不牢，地动山摇”，
10、目前，我市公安机关正在开展“三大战役”，其中之一就是基层基础强化战，按照“以夯实实有人口管理为重点，以信息化建设为平台，不断夯实公安工作根基”的总体要求，在解决人户分离的问题上我们应该做好以下工作： 一要解放思想，更新观念，彻底打破“人户一致”的静态管理模式向人口实有化动态管理模式转变。 实有人口管理是指居住在辖区内的所有常住人口、暂住人口、寄住人口以及境外人员，全面推行“以房管人，以业管人，以证管人” 的工作措施。随着警务机制改革的不断深入，我局在2009年按照上级建设信息警务模式要求，采集、建设派出所综合管理信息系统，对于人口管理推行实有人口管理模式，为我县的实有人口的管理工作提供了便利条
11、件，初步实现了常住人口、暂住人口、寄住人口以及境外人员信息的网上录入、变更、查询、统计、打印等功能，达到了实有人口信息资源共享的目的，在现实斗争和为民服务等方面取得了很大成绩，实践证明人口实有化管理模式是人口管理的必由之路。二要以信息警务为依托，充分发挥网上人口管理的优势，积极服务现实斗争的需要。信息警务的深度推行、应用为公安工作的管理插上了腾飞的翅膀，也为实有人口管理工作提供了坚强的技术保障。今后工作的关键是要紧紧围绕现实斗争的需要，充分发挥人口网上管理的效能，在应用上下功夫，在发挥作用上下功夫，切实加强入户调查机制，落实 “以房管人，以业管人，以证管人”的工作模式。派出所社区民警要以入户调
12、查为手段，以实际居住地为管理原则，重点加大对暂住人口落脚点、集中地清理整顿和房屋出租户的管理工作以及对寄住人口和境外人员的管理工作，及时做好实有人口信息的采集、录入、变更、维护工作，提高人口信息的准确性、鲜活性、完整性，并按照人口管理要求做好重点人口及工作对象的管控工作，确保不错不漏，减少漏管失控的发生，为现实斗争做贡献。三要在加强人口规范化管理的同时，还应积极倡导人口管理的人性化服务，有效地化解社会矛盾，维护社会的稳定和谐。如果一味地要求人户一致，户口跟着人走的方法，势必要与促进经济发展和维护安定团结的政治局面背道而驰。因此，正视人户分离存在的客观性，积极探索、引入新的管理方式，结合本县发展实际，把经济手段引入户口迁移领域，如：发达地区购房、投资、纳税等落户政策，也不失为一种方法。四要积极呼吁尽快出台新的户籍管理办法，为人口管理提供法律依据。现行中华人民共和国户口登记条例已远远不适应现代社会管理的需要，因此，加快制定修改户籍管理办法，保障公安机关依法行政，依法管理已是迫在眉睫。五要建议政府各部门逐步取消附加在户口之上的各项利益。如对拆迁问题，可按现有住房的面积大小实行利益分配；对利益分配问题，逐步出台配套政策，减少、甚至消除农业户口、非农业户口之间的差别，让户口与之松绑，减负。只有这样才能从根本上减少人户分离现象。1
