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1、防治外来物种入侵的立法思考作者：李爱年 谢玲网友点击量: 2483 次添加时间：2004-11-16 15:31:02防治外来物种入侵的立法思考 李爱年* 谢 玲* 摘要：我国防治外来物种入侵的形势严峻，外来物种入侵已对我国的生态环境带来严重的危害并造成巨大的经济损失，采取有效的法律防治措施已十分必要。但是，防治外来物种入侵的法律法规却存在明显的缺陷，尽快建立和完善相关的法律制度来确立我防治外来物种入侵的法律体系将有重要意义。关键词：外来物种 外来入侵物种 法律制度 外来物种入侵现象古已有之。但近年来，随着我国对外经济的发展，这一问题愈来愈严重，已对我国的生态安全构成极大威胁，加强外来入侵物种
2、的防范和管理已迫在眉睫。然而，与发达国家相比，我国防治外来物种入侵的立法才刚刚起步。笔者认为，只有建立和完善相关的法律制度，才能确立防治外来物种入侵的法律体系，以抵御外来物种入侵。一、我国防治外来物种入侵的紧迫性外来物种（Alien species）是指由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境中的生物物种，有时又被称之为非本地的（non-native）、非土著的（non-indigenous）、外国的（foreign）或外地的（exotic）物种。外来入侵物种则包含两层含义：一是这种生物物种必须是外来的、非本地的；二是该物种能在新的生境中定居、繁衍和扩散，并最终明显影响当地生态环境，损害
3、当地生物多样性。可见，并非所有的外来物种都是外来入侵物种（Invasive alien species）。根据世界自然保护联盟（IUGN）的定义，外来物种入侵又称生物入侵（Biological Invasion），是指在自然、半自然生态系统或生境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。外来物种入侵的途径可以分为两类：一类是通过自然因素进行的，即物种随着风、雨、河流和自身移动而从原产地迁移和扩散至另一地域。这一类途径的入侵是十分有限的，因为绝大多数物种都难以穿越阻拦它们通过的天然生物地理屏障。另一类则是由于人为因素所造成的，即通过人的活动而将外来物种带入一个新的生境中，包括有意引
4、进和无意引进两种情况，前者主要是用于农林牧渔业生产、城市绿化、景观美化等目的的引进，后者则是随贸易、运输、旅游等活动而导致的物种传入。有意引进是我国目前外来物种入侵的主要途径。据不完全统计，中国外来入侵的杂草共有108种，其中有62种是有意引进的，占入侵杂草总数的58。1但随着我国对外贸易和国际交往的日益增多，无意引进所引起的外来物种入侵的现象将会愈来愈严重。外来物种成为侵袭物种的几率是很小的，“一个物种成为入侵物种的概率只有1左右”2。但是随着经济一体化进程的加快、全球贸易的发展，这种几率却大大提高了。经济全球化给世界经济带来利益的同时也带来了许多灾难性的后果，其中之一就是导致了更多的外来物
5、种入侵现象的发生。外来物种入侵已经成为一个全球性的问题，给世界经济带来了巨大的损失。“据美国、印度、南非向联合国提交的研究报告显示，这3个国家受外来物种入侵造成的经济损失分别为1500多亿美元、1300多亿美元和800多亿美元。”3 “全球经济损失则高达数千亿美元。”4更为严重的后果是，外来物种入侵可能导致全球范围内的物种多样性和遗传多样性的丧失，外来物种入侵已成为仅次于栖息地环境破坏而导致生物多样性减少的第二大杀手。同时，外来物种入侵具有两大显著的特点。其一是危害的潜伏性。一个物种从进入一新的环境到“反客为主”成功入侵，通常要经历一个迁徙扩散、潜伏积累、竞争爆发的过程。“许多外来入侵物种对生
6、物多样性的影响一般具有520年的潜伏期。”1所以，外来物种在其入侵的初期难以被人察觉，易使人们放松警惕，而且，由于在多数情况下物种入侵的危险不会威胁到引入者自身的利益，人们不愿投入必要的资金来阻止这类偶然事件的发生。其二是危害的不可逆性。外来物种一旦入侵成功，往往难以控制，它们对生态环境及人体健康所造成的大多数损害也是无法挽回的。我国外来物种入侵的情况已经十分严重。由于地域辽阔，气候、地理类型多样，来自世界各地的大多数外来物种都可能在我国找到合适的栖息地，除了青藏高原上少数人迹罕至的偏远保护区外，全国34个省、市、自治区都不同程度地存在着外来入侵物种的影响和威胁。虽然由于缺乏系统的调查研究，中
7、国至今还不能提出比较完整的外来物种目录，但据专家的初步分析，IUGN公布的世界上100种最坏的外来入侵物种约有一半入侵中国，而且已成功入侵我国的外来物种种数至少在100种以上。这些入侵物种给我国造成了巨大的危害。 1.造成巨大的经济损失。入侵的杂草会使作物减产，增加防治成本。“据不完全统计，外来杂草引起的农业损失每年近9亿元人民币。”5害虫和农作物病菌的引入，不仅会直接毁坏植物和畜类，而且许多传染病毒的扩散通常也与外来物种入侵有关，它们带来的经济损失是巨大的。“外来病虫害每年造成的损失达到7080亿元人民币”5，极大地影响了农林牧业的生产。据统计，我国几种主要入侵物种所造成的经济损失，每年就达
8、到574亿元。间接经济损失则大大超过这一数目。 2.导致生物多样性的丧失。自然界是由多种类型的生态系统构成的，海洋、沙漠、山脉、河流等自然屏障的阻隔作用，使得每一生态系统都各具特点，构成了五彩缤纷的大千世界。在每一个独特的生态系统内，由于自然界长期的演变，生物与其天敌相互制约，且受气候等其它因素的影响，各自的种群被限制在特定的区域和数量内。当一物种传入一新的地域后，由于各种原因（如缺乏足够的生物阻力），在与本土物种的竞争中获胜，进而扩散蔓延，形成优势种群，不断缩小本土物种的生存空间，造成本土物种数量减少乃至灭绝，从而导致物种的单一化。此外，外来入侵物种还会影响当地生态系统的遗传多样性，可能使某
9、些物种的基因库变窄，还可能与当地物种杂交而导致基因污染。 3.直接威胁人类健康。外来物种入侵不仅对生态环境和经济发展带来巨大危害，而且还威胁着人体健康。许多入侵生物本身就是人类的病源或病源的传播媒介，它们入侵成功的同时还可能会带来大范围疾病的流行，从而严重影响人类的健康和生存。更为普遍的是，为了控制外来物种入侵而大量使用的杀虫剂、农药等有害物质，给环境造成了污染和损害，同时，环境中残留的农药也威胁着人体的健康。在我国外来物种入侵的形势已十分严峻的情况下，采取有效措施防治外来物种入侵已经迫在眉睫。然而，由于各种原因，我国对外来物种的有效防治显得异常艰难，其中一个很重要的因素是我国当前缺乏针对外来
10、物种入侵的法律防治体系。二、我国防治外来物种入侵的法律缺陷外来物种入侵这一全球性的现象已引起许多国家和国际社会的普遍关注，世界上很多国家都制定和实施了有关外来入侵物种的法律法规。特别是在受生物入侵影响严重的国家，已经形成了较为完备的法律控制体系。“美国先后颁布或修订的针对有意引进和无意引进外来物种的法律有：野生动物保护法、外来物种预防和执行法、国家入侵物种法、外来有害水生物预防和控制法、联邦有害杂草法等。”1此外还建立了一个管理外来物种的专门性的跨部门的机构国家入侵物种委员会，该委员会旨在领导全国各方面通力合作，建立信息网络，为各联邦机构提供入侵物种方面的指导，以执行国家环境政策法案，并筹备国
11、家入侵物种管理规划。澳大利亚、新西兰、挪威等国也有专门性的外来物种防治法和行动计划。由于物种引进的起因和潜在影响超越了国界，人们逐渐认识到，各国孤立的单方行动不足以管理和对付外来入侵物种引进的所有活动和过程，所以，自20世纪50年代以来，国际社会逐渐认识到，必须制定协调一致的国际文件共同抵御外来物种入侵。经过几十年的努力，目前在国际法领域已经“有50多个有约束力和无约束力的文件处理外来物种引进、控制和消除问题” 6(p203) ，如生物多样性公约第8条第h项规定：防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种；国际自然保护同盟制定的防止外来侵袭物种造成生物多样性损害的国际自然保护
12、准则等。我国目前也有一些法律法规涉及外来物种管理，如进出境动植物检疫法对进口动植物检疫工作作了明确规定；野生动物保护法、野生植物保护条例对外来物种的有意引进作出了规定；动物防疫法、植物检疫条例等也在预防外来病虫害的无意传入方面作了较为具体的规定；森林法第22条规定：各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木苗种的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木苗种进行检疫；渔业法第16条规定：水产苗种的进口、出口由国务院行政主管部门或各省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批；海洋环境保护法第25条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害；农业法
13、、自然保护区条例、城市绿化管理条例也有一些相关的规定。这些法律法规和有关的政策及一些临时性的禁令一起，对防止外来病原物的传入发挥了重要作用。但是，我国有关外来入侵物种管理的法律法规还存在较大缺陷，主要表现在以下三个方面。 1.立法的指导思想存在偏差，忽视了对生态环境和生物多样性的保护。已有的法律法规中对外来物种的防治主要是考虑其对经济和人体健康的影响，而未重视外来物种入侵对生态环境和生物多样性所构成的威胁。如进出境动植物检疫法第1条规定：“为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物（以下简称病虫害）传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发
14、展，制定本法。” 植物检疫条例第1条规定：“为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全，制定本条例。”很明显，这些法律条例的立法目的是着眼于经济利益的保护，根本没有涉及到生态环境和生物多样性的保护。这种指导思想上的偏差，必然导致在执法过程中为了短期的经济利益而放松对外来物种入侵的防治，使防治措施的效果大打折扣。 2.尚未形成完整的法律防治体系。主要体现在：其一，我国目前还没有制定专门性的外来物种防治法，在实际管理工作中出现无法可依的尴尬局面。其二，即使已有一些法律法规涉及到外来入侵物种的管理，但这些规定是零散的，缺乏系统性；而且这些法律法规在管理对象上范围较窄，不是针
15、对所有的外来物种进行防治，而往往只涉及到外来物种的一部分，如进出境动植物检疫法针对的是病虫害，那么不属于病虫害范围的外来物种则可以畅通无阻地进驻我国境内；有些规定则过于笼统，缺乏可操作性。如自然保护区条例第22条第6款只是规定自然保护区管理机构的主要职责之一是在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。而没有规定在组织参观、旅游等活动过程中如何防止外来物种带入对当地自然环境造成的危害。城市绿化管理条例第10条规定，城市绿化规划应当根据当地的特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，却没有明确规定如何鼓励尽可能地利用本地植被进行绿化，
16、造成全国各地城市绿化一窝蜂地引进国外植被的现象，不仅所费甚高，而且不利于形成有本地特色的风景带，也影响到保护本地物种的多样性，更为重要的是，大量引进国外植被为外来物种入侵创造了更多的机会。 3.监督管理体制不完善。我国目前还没有形成针对外来物种防治的国家统一的监督管理机制，应对外来物种入侵问题主要通过动植物检疫部门，同时涉及到环保、农、林、牧、渔、水利、海洋等多个部门，这些部门之间的权限划分和职责分工并不十分明确。如植物检疫条例第2条规定：国务院农业主管部门、林业主管部门主管全国的植物检疫工作，各省、自治区、直辖市农业主管部门、林业主管部门主管本地区的植物检疫工作。但这两个部门在管理植物检疫工作中具体如何分工合作却不甚明确，那么，各部门之间在外来物种防治工作中互相推卸责任也就不足为奇了；而且不同管理部门之间缺乏有效的协调和沟通，使得各管理环节之间存在不同程度的脱节，监管机构的行动不一致，导致采取的防治措施不力。尤其是在外来物种
