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1、 环境目标与政府响应 第一节 引言信息公开和绩效问责，被视为推动政府响应并达致社会善治的关键机制之一，但是它们对政府行为的影响少有实证研究。人们似乎理所当然地认为透明和问责是良治的基本价值之一，需要不加置疑地予以贯彻落实（Hood，2006b）。但是，公开披露有关政府绩效的信息，是否会让政府做出响应？对政府施加问责压力，能不能驱动政府有所行动？对这些问题的回答，将为我们理解政府行为逻辑和作用机制提供理论依据。与此同时，对这些问题的研究，也有助于提升政府绩效和治理韧性。2011年以来，中国城市的空气污染程度日趋严重，“雾霾”和“PM2.5”（可吸入颗粒物）一同进入人们的视界，使人们对环境质量的关
2、切越来越强烈（洪大用、范叶超、李佩繁，2016）。由于美国大使馆的介入，北京等主要城市的空气污染一度引发国际舆论关注；来自民间NGO和社会公众的推动，则使各级政府日益重视环境治理（Ma Zhang，2015）。此前，公众对空气污染的关注度，显然没有2011年以来强烈。比如，我们检索“中国重要报纸全文数据库”1，发现新闻媒体对空气污染和空气质量的报道量在过去几年陡然增长。以“空气污染”或“空气质量”为关键词，2006年以来新闻媒体的报道量就陡然提升，从原来的不足500篇一跃超过千篇，并在2013年首次超过3000篇。PM2.5在2011年前几乎没有任何报道，而此后频繁出现在新闻报道中。国际压力、
3、媒体舆论和公众呼声的共同作用，使空气污染进入政策议程，中国各级政府明显加强了对空气污染的防治（如表6-1所示）（Hsu，Malik，Johnson， Esty，2014）。在中国这样一个广袤的国家，推动环境治理不能“一刀切”，而且有赖于各级政府的通力合作。因此，环保部先后多次印发文件，分三个阶段落实环境治理，采取“三步走”的实施方案。2012年2月，全国人大常委会修订环境空气质量标准，环保部要求各地分期实施新标准。2具体要求是：京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市在2012年实施，113个环境保护重点城市和国家环保模范城市在2013年实施，所有地级以上城市在2015年实施，全国
4、从2016年1月1日全面实施新标准。2004年以来，环保部每日公布86个重点城市的空气污染指数（API），即环保部“全国城市空气质量日报”。尽管此前也有排名，但都是日报数据，而政府官员更关注的是一段较长时期（如半年或全年）的整体表现。此外，环保部采用了新的标准，将报告指标改为空气质量指数（AQI）。因此，2012年环保部分阶段实施城市空气质量监测的“自然实验”，为我们研究城市排名对政府响应提供了绝佳的实地场域。对城市进行排名，是激励城市改进的一种有效机制（马亮，2013a）。来自第三方的评估和排名，能够使城市政府关注其声望，进而做出必要的响应（马亮、于文轩，2013）。已有研究从上级和公众的压
5、力方面，研究了城市环境治理的驱动力，但是未能考察具体的举措及其影响（Zheng et al.，2014）。信息披露和城市排名是否会让政府提升响应力？本章以中国城市的空气污染控制为例，对此进行初步的实证分析。我们从绩效排名效应的角度对此研究，考察城市排名对政府披露信息和采取措施的影响，或可回答相关问题并深化我们对该议题的理解。表6-1 中国空气污染治理进程（20112014）时间事件行动者2011年初认识到PM2.5是中国空气污染的元凶公众环境研究中心马军2011年7月发起“我为祖国测空气”活动自然大学冯永锋2011年10月美国大使馆与北京发布的空气质量数据背离，引发微博“大V”和公众质疑美国驻
6、华大使馆、北京环保局2011年10月28日媒体报道“我为祖国测空气”南方周末、南方报系2012年2月29日发布新的空气质量标准（GB30952012）环保部2012年4月免费发放100台PM2.5检测仪深圳赛纳威环境科技公司2013年1月1日第一阶段74座城市发布新标准的空气质量数据环保部2013年3月22日下发第二阶段监测实施方案，新增87个城市，共计161个城市环保部2013年9月2日发布大气污染防治行动计划国务院2014年4月24日修订环境保护法（1989）全国人大常委会2014年5月7日推动第三阶段监测实施方案，177个城市纳入排名，共计338个城市环保部注：根据马亮和张志斌的总结进行
7、更新。表6-1 中国空气污染治理进程（20112014）本章接下来的部分做如下安排：首先回顾相关文献，并结合已有理论提出本章有待检验的研究假设。其次，介绍本章使用的样本、数据来源、变量操作方法和统计技术。再次，报告本章的主要实证分析结果。最后，对本研究发现的主要理论和政策启示进行讨论，并总结本章的研究不足和未来研究方向。第二节 理论与假设政府透明指政府披露有关其过程和结果的信息，以使外部利益相关者能够对其进行监督和问责。随着信息与传播技术的普及，政府透明有了现代意涵，即计算机中介的政府透明（Meijer，2009）。如果外部利益相关者无法获知政府决策和执行的基本信息，就很难指望他们能够有效监督
8、政府。也因此，越来越多的国家通过信息自由法，并要求政府部门公开信息。环境信息透明被视为推进环境治理的关键要件之一，因为如果没有准确、及时和相关的环境信息，就很难对环境污染进行监测和治理（Li Li，2012）。但是，政府部门长期以来对环境信息的采集和披露处于垄断地位，公众的知情权得不到有效保障，并可能因为数据造假而让信息价值丧失殆尽（Li，Xiong， Xu，2008）。不过，披露绩效信息可能未必会得到预期结果，因为利益相关者可能并不关心，政府部门也可能弄虚作假（Meijer，2007）。问责不完全等同于追究责任，它是指外部利益相关者能够对政府提出要求和责任。2003年“非典”以来的“问责风暴
9、”，强化了中国各级政府的问责制度，但仍然主要是政府内部问责。问责可以从方向上分为垂直/纵向的问责（如自下而上的选举、自上而下的行政监察）和水平/横向的政治问责与司法问责如人大（议会）、法院等（马骏，2009）。此外，自下而上的社会问责，特别是民众、企业、媒体、非营利组织、学术机构、国际组织等的问责，日益成为政府问责的发展方向。传统问责主要是对合规性的程序问责，绩效问责则强调政府应对其绩效高低负责，如美国许多城市推行的CitiStat和中国各级政府采取的“一票否决”和“末位淘汰制”等。政府响应指政府是否愿意并有能力对公众需求和偏好做出必要的政策回应，它是衡量政府责任与能力的关键维度之一（Besl
10、ey Burgess，2002）。政府响应力有多种来源，如民主选举、媒体监督、上级压力等。当我们将透明与问责置于一个理论框架中时，就会发现二者可能共同作用于政府响应。城市排名是一种典型的第三方外部绩效评估，它通过公开不同城市的相对绩效信息，强化对城市政府的外部问责（Yu Ma，2016）。城市排名披露了有关城市绩效的信息，这使城市的利益相关者都能对其进行监督和问责。因此，本章期望研究城市排名与否以及排名次序对城市政府响应的影响。与没有纳入排名的城市相比，被排名的城市是否会更加积极主动地披露和治理空气污染？与排名靠前的城市相比，排名靠后的城市会不会更努力地改善空气质量？我们将参考制度理论、资源依
11、赖理论、组织声誉理论等，提出有待检验的研究假设。一 绩效排名与政府响应制度理论认为，行动者会被动地对社会规范做出响应。组织会遵从制度，以获得受公众承认的合法性。资源依赖理论和利益相关者理论指出，组织内外利益相关者是组织资源的主要来源，他们对组织施加影响，使其遵从其利益诉求。外部排名看似是软性的，实则具有很大的强制力，并使组织成员产生“自律”倾向（Sauder Espeland，2009）。例如，新闻媒体披露、证券市场或独立机构对公司的排名，都会影响公司管理层的行为。来自企业社会责任、社会与环境会计领域的研究发现，公司年报披露的环境信息与社会责任报告，会影响公司的投资决策（Deegan，2002
12、）。组织合法性理论认为，在组织环境互动中，组织会采取许多手段以实现组织价值与环境价值的一致，从而获得合法性（Dowling Pfeffer，1975）。例如，公司会设立慈善基金会或捐款、董事会构成多元化、年报内容调整和公共关系等。媒体披露和合法化效应会推动企业的环境信息公开，使企业有动力去披露社会责任和环境责任（Brown Deegan，1998）。但是，组织对环境压力的响应力受到诸多因素的影响。比如，尽管员工的工作家庭冲突已经被广泛报道和关注，但组织做出响应不是理所当然的结果（Milliken，Martins， Morgan，1998）。上述研究都是在企业和教育部门进行的，并没有对政府的响应
13、力进行检验。最近一项研究发现，被美国人口贩卖报告监测、列入“观察名单”和排名降级的国家，更有可能将人口贩卖定罪（Kelley Simmons，2015）。另一项研究显示，欧洲四个国家教育部门在国际排名上的糟糕表现，都招致国内媒体的负面报道，但政府的回应程度迥然不同（Dixon et al.，2013）。对英国医院的研究显示，设定急诊室候诊时间目标，并公布未达标的医院，有助于督促医院降低候诊时间（Besley，Bevan， Burchardi，2009）。对中国省级政府的研究显示，列入五年规划考核范围且显示度较高的环境污染物，其浓度更有可能降低（Liang Langbein，2015）。由此可见
14、，政府部门也同企业和其他机构一样，在面临外部排名时会更具响应力。因此，当城市空气污染被排名时，政府会感受到外部的问责压力，并可能采取行动予以回应。我们假设，与未接受排名的城市相比，接受排名的城市更可能推动信息公开和公众提醒。我们还假设，与没有排名的城市相比，进行排名的城市更倾向于改善环境。假设1：与未接受排名的城市相比，接受排名的城市更倾向于推进空气质量信息发布与提醒。假设2：与未接受排名的城市相比，接受排名的城市更有可能制定空气污染治理措施。二 问责压力与政府响应同样被排名的城市，可能因为位次不同而面临不一样的问责压力。与此同时，作为理性人的政府官员通常不会被动接受问责，而是会归责与避责，即
15、逃避责任或寻找“替罪羔羊”。印象管理理论认为，组织会规避羞辱并提高其声誉，而这也是羞辱式治理（naming and shaming）的理论依据，即让“爱惜羽毛”的组织不敢玷污名声。有研究显示，美国企业在接受环境绩效排名时，如果表现糟糕则更倾向于改善，表现较好则动力不足，如果未排名则影响不明显（Chatterji Toffel，2010）。还有研究发现，企业会对可持续发展的社会评价做出反应，但是使用程度较低，而且多数是为了彰显企业的优异表现（Searcy Elkhawas，2012）。一项跨国研究发现，面临被踢出“可靠投资排名”威胁的企业，更有可能改进环境管理实践并遵守环境管理标准（Mackenzie，Rees， Rodionova，2013）。在排名中位次靠后的城市，不仅面临同行的竞争压力，而且会认为“丢面子”。这会促使这些城市迎头赶上，以避免糟糕的排名对其声望的负面影响。与之相比，排名靠前的城市不存在类似的问责压力，在环境治理方面可能会减弱努力程度。环境治理领域的压力状态响应（pressure-state-response，PSR）模型认为，环境压力会推动环境调试，并重新使环境状态恢复正常水平。因此我们假设，与获得较好名次的城市相比，排名较差的城市更倾向于改善环境，特别是在信息披露和防治努力方面。假设
