《社会组织评估：第三部门生态的制高点》由会员分享，可在线阅读，更多相关《社会组织评估：第三部门生态的制高点（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 社会组织评估第三部门生态的制高点 导读：社会组织评估虽然在国内的发展历史不长，仅有十余年时间，但它却是整个社会组织生态体系之中不可或缺的一环。在社会组织从政府选择进入到社会选择过程之中，评估承载着对社会组织监督从传统的行政权力过渡到专业权力的期望。那么，社会组织评估的发展历程是怎样的？理想的第三方评估应当是什么模式？监管式评估又把评估做成了什么？支持性评估的思路与做法如何？本文在这里为大家一一呈现。一 为什么社会组织评估是一个重要话题社会组织评估可分为社会组织的等级评估、政府购买服务中的项目评估，以及社会化公益领域里的项目评估等。三类评估同样冠以“评估”的主题词，自有其一致之处，一同勾勒并无
2、不妥。为了更好地聚焦于某一处，更能反映出问题的深层次本质，本文将选择其一加以关注，即由政府部门发起的、由各地民政部门统领的社会组织等级评估。在中国现代社会组织发展历史中，评估在相对后期才有所进展，尤其是由政府发起的社会组织等级评估，至今为止也才出现十年左右的时间。这与我国社会组织整个四十年发展历程相比已经属于很“新近”的环节了。尽管如此，评估的作用却远远不能用它出现的时间来衡量。（一）评估位居社会组织生态体系的顶端位置“生态”的说法，是在用一种形象化的方式表达一种特定的含义：评估是在社会组织发展体系的后期才出现的，继而又对整个体系具有一种整体性的引领或制约作用。可以从以下几个方面来看。第一，从
3、最通俗的意义上讲，评估具有特定的权力作用，它可以得出一个项目或一个组织的效率优劣、专业性高低的结论，甚至可以确定其在规范性上是否合法。尽管这种权力并不等同于行政权力，但它的确具有某种权力的性质与色彩。这种专业权力是借助专业化的队伍经过特定的运作而加以表达的，与行政权力并不相同，但不论如何至少有一种权力的特质蕴含其中。第二，三类社会组织中任何一类的社会化运作过程都可以看成是位于社会市场的选择体系中，该体系的有效运作需要借助其中的有效信息加以完成，而评估便是这份信息的一个重要来源渠道。更具体地说，在公益领域，（潜在）捐赠人对于捐赠机构的选择，可以帮助慈善组织优胜劣汰，为了获得捐赠人更良好的回应，募
4、捐组织需要增加自己的公信力与专业性，而评估机构的评估结论理应起到关键性作用。互益组织（社会团体）多是会员选择，失去了会员的认可，社团将失去存在的根基，而在社会服务机构这里则是服务对象（类似于市场体系中的客户）的选择，后者通过付费而获得服务，这一点与商业市场中的机制没有区别。三类组织各自有自己的社会公众选择体系，而评估在理论上对其中的任何一类选择都能起到信息提供作用。第三，在其短暂的发展历史中，社会组织已经由一种原初的带有公民社会性质的“创世型”组织，进入到一种专业化从事社会治理的组织，最后进入到政府的合作地带并承接政府的服务购买与职能转移。随着该进程的加深，一个关键性问题显露出来，即在获得公共
5、财政资金支持而提供服务之后，服务的质与量是否合格、是否优秀该如何判定，这显然还是要通过评估来完成。于是，评估工作的完成与否，将决定政府服务工作是否可以顺利推进，进而决定社会组织与政府合作的进程。从以上三个视角可以看到社会组织等级评估的重要性，正是在这一意义上我们才说，评估位于整个社会组织生态链的顶端位置。所以，尽管它的出现时间相对较晚，但却涉及体系发展到现在将如何继续开辟道路前行的问题。尤其要强调的是，它作为引领性的力量，完全有可能将社会组织引导到两个不同的方向上去，如下将展现这一点。（二）评估是社会组织前行发展的分水岭以社会组织等级评估为例，其本身交织着两种不同的力量，一种是作为发起者的政府
6、蕴含的行政力量，另一种是作为社会化运作所带有的专业化、社会化力量。两种力量之间的张力导致评估工作最终可以走向两个不同的方向，其中一种是监管式评估，另一种则是支持性评估，两种评估的具体含义通过对其的称呼便可以大致体现出来，后文将对此详细分析。两种评估所产生的效果甚至可以说是完全相反，这意味着社会组织会被引向完全不同的两条发展轨道。第一，评估指标的构成。同样是一套评估指标体系，监管式评估的构成成分可能包含政府的监管内容，即法律法规所要求的内容；而支持性评估的内容来自社会组织往高端前行时的那些特殊标志。前者更基础，更注重规范及监管的目标；后者则更注重自主灵活的机制、专业的能力和创新的努力。第二，现有
7、的评估运作体系。它既可以代表一种真正的第三方机制，又可以代表来自政府的行政力量。尽管第三方评估是理想模式，但不可否认现在的评估根源于政府的起意，并且在当前的评估做法中，政府仍然充当着关键的角色。政府牵头做事情的一个最大特点就是行政色彩浓厚，因此让整个评估工作容易带有一种居高临下、行政检查的色彩。第三，在具体的评估过程中，支持性评估注重社会组织自身的创造性成长过程的重新展现，在展现的过程中一方面让评估机构为其把脉、与评估机构进行对话，促使他们思路进一步完善，另一方面在这个过程中也了解了这些社会组织，能给出恰当的等级，符合其在创新发展和深度能力方面的实质性特征。但监管式评估则完全可能基于指标进行批
8、改考卷式的打分，类似于“把你的答案拿过来，与我的答案纸对照一下”，整个过程会浮于表面的说法、表面的数据。由于以上三个方面的原因，评估就有可能往两个不同的方向上引导。最差的结果是，通过评估，把过去监管事业单位的那一套逻辑体系重新运用到社会组织领域，促使社会组织开始被体制收编。这就是社会组织发展到当前阶段面对的最危险的陷阱。对评估内部进行深度分析具有特殊的意义，它不仅关乎社会组织既往发展的40年历史，而且关乎未来发展方向的长久大计。通过阐述评估的应有做法以及它的目标模式，从而确认它在相当程度上不是对过去经验的总结，而是在既有经验的基础上，加上改革总体路径的设计与理论上的推测，最终为未来的目标勾勒出
9、一个理想的模式，以避免中国特有的由政府发起且政府在相当程度上主导的等级评估最终演变成社会组织发展的桎梏。以下将对理想的第三方评估、监管式评估的实质和结果及支持性评估的思路与做法做具体阐述。二 评估的法律与政策背景（一）社会组织等级评估的法律依据随着中华人民共和国慈善法（以下简称慈善法）的颁布实施，慈善类社会组织的评估开始具有了法律上的依据。慈善法第十章“监督管理”部分第95条的规定如下：“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。”这一规定已经非常明确，但该如何操作仍然存在较多争议。政府主管部门人员通常都会将此解读为，评估是强制性的；另外一
10、种解读则是慈善法中规定的是要建立评估制度，而不是要强制评估，建立评估制度和一定要参加评估是两个不同的概念。比如在某地的实践中给社会组织一个自由选择空间，他们可以在政府规定的几家评估机构内自愿选择一家，从而淡化评估的强制性。或者，评估制度的建立可以是强制性的，但是否参加评估却可以是自愿的。在这种情形下，评估的目的就是要把社会组织深层次的信息揭示出来，向社会公众传递一种有效的信息，促使社会组织的运作市场被激活，从而就可以通过评估制度的建立，激励社会组织自愿参与评估。除此之外，即使是强制性的，但一个组织中的哪些内容需要强制性评估，哪些不能强制，也还需要进一步的思考。显然，社会组织依法自主运作的部分不
11、该做强制性评估，否则就会产生评估过度介入问题。与此同时，在法律规定之内的部分即使要做强制性评估，也要注意与监管的区别，如果就是监管，那为什么还需要单独放到一个“评估”的概念之下，因此看来，正是因为没有对概念等进行厘清，才出现了一些混乱。其中一种极端的做法是：将评估体系覆盖到社会组织的全部内容，它既包含法律法规要求的，又包含组织有权自主运作的部分；制定出一套覆盖全部的评估指标，再为指标赋予标准答案；社会组织依据这套“标准答案”规制自己。三者加到一起的结果将会是社会组织被全方位监管起来。除了慈善组织之外，其他类型的社会组织的评估还没有法律上的依据，评估的要求只是来源于民政部的政策文件规定。（二）评
12、估的性质定位在社会组织等级评估中有两种不同的性质定位，一种就是以评促管，另一种则是以评促建，两种定位有不同的含义。从法律基础上看，社会组织需要有依法运作的内容，对于这一部分内容，必须遵循以评促管的原则。但对于法律规定之外的成分，没有进行监管的法律依据，这部分内容的评估需要非常明确地遵循以评促建的原则。在具体做法方面：一种选择是，将以上两种情形都包含进来，让评估既起到监管的作用，又起到建设的作用；另一种选择是，社会组织进行评估首先要在满足基本合法合规的基础上进行，因而评估更多的不再考察它的合法合规性，而考察在此之上它提供社会服务的能力以及组织治理层面所表现出来的创新性、自主性与组织活力等，这样一
13、种评估的定位显然遵循以评促建原则。不论何种情形，有一点是需要明确的：评估中所遵循的评估性质不同，最终所得到的结果也就不同，同样是一个结果为“5A”的等级，在其向社会公众展示的时候，需要说明这个5A的含义，需要呈现出这一结果到底意味着该社会组织是在提供服务、解决问题等方面完全值得信任，还是意味着它在遵纪守法方面没有问题。（三）评估工作从无到有的轨迹下文以大事记的方式，简单呈现评估工作从无到有的轨迹。其起点可以追溯到2005年前后，至今已有十年有余的时间，最开始是政府选择部分省市进行评估试点工作，之后出台了相应的实施办法，然后又经过不断的改进，最后进入实操阶段，其中一些关键性的事件或政策法规如下所
14、述。（1）20052007年，民政部在北京、上海、山东、湖北等地，研究制定了社会组织指标，开展了评估试点工作。（2）2007年8月，民政部出台民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见，印发全国性民间组织评估实施办法。这是一份推进评估工作的指导意见，其中没有也无法规定强制性评估，因此评估应当是被默认为自愿性的。关于这一点，指导意见写得很清楚，即制定这份意见是“为了贯彻党的十六届六中全会关于发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用以及引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度的精神”。基于这一点可以看到，评估就是为了让社会组织依法自律，自主运作。其中的精髓是，借助评估让社会化运作机
15、制中的信息得以完备，从而更加降低行政化管制的比重。不过，该指导意见在阐述评估工作的重要意义部分阐述道：“但是一些民间组织在发展中还存在着组织机构不健全，内部治理不完善，组织行为不规范，社会公信力不高等问题，解决这些问题的重要手段是建立民间组织的评估机制。”仅从这一部分内容来看，很容易让一些人将评估理解为监管。但更恰当的理解应当是，通过评估，促使社会组织（当时还被称为“民间组织”）走向自律，如将社会组织的运作状况信息公布于众，完善社会化监督机制。（3）2007年11月起，民间组织服务中心（现社会组织服务中心）管理服务处牵头组织了一系列的评估工作。笔者参与了相关评估工作，对其模式有一定了解。其中评
16、估由民政部民间组织服务中心管理服务处牵头，组织相应的专家到社会组织内进行评估。一家社会组织的现场评估工作会在一天内完成，由一个临时组成的专家组负责。评估专家来自各个领域，但以实务领域最多，比如没有利益相关关系的其他社会组织负责人。在评估现场，专家组针对被评组织的不同方面分成几个不同的小组，形成基础条件与内部治理组、财务组和工作绩效组等分工。不同的小组查阅不同方面的资料，然后汇总打分，最后反馈给被评估方。这是一种有意义的探索，经历数年，积累了大量的经验。但现在看来，这种评估方式也存在一些不足之处。比如行政色彩较为浓厚；临时组成的专家小组难以保证足够的专业性；缺乏对结果负责任的专业化机制，专家的参与并没有相应的专业责任承担机制；“听取汇报+阅读材料”的方式难以获得深度信息等。
