《地方立法创新之网约车立法》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方立法创新之网约车立法（24页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 地方立法创新之网约车立法 一 绪论（一）问题缘起及选题意义作为互联网移动终端技术发展的突出产物，网络预约出租车（以下简称“网约车”）的兴起如江上之新风，已掀起一定的波澜。其跨越共享经济与职业经济双重领域，对交通模式、出行理念和法律框架带来颠覆性影响。这一新兴业态如同“鲇鱼”，搅动出租车行业那一潭濒于凝固的“死水”，激活改革的生机。这是依凭技术革新倒逼改革的生动案例。2016年7月27日，交通运输部等七部门联合发布网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（以下简称暂行办法），为长期游走于法律空白地带的网约车提供了初步合法性基础。次日，国务院办公厅发布关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见（
2、以下简称指导意见），提出要“坚持属地管理”，城市人民政府作为“出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式”。这明确了出租车包括网约车监管的地方事务属性。随即，2016年10月8日，北京、上海、广州、深圳四市同日发布有关办法或实施细则的征求意见稿，对驾驶员户籍、驾照、驾龄、车牌、车龄、车型、排量和辅助装置等做了较严格限制，引发广泛讨论。其他城市迅速跟进。据新华社报道，截至2016年12月30日，全国共有42个城市正式发布了网约车监管实施细则，140余个城市已启动社会公开征求意见程序。网约车监管之所以受到广泛关注，在于其在“互联网+”、“创新发展”
3、和国家（地方）治理现代化三重时代背景下，处于几大热点问题互联网、分享经济、出租车改革、城市管理等的交汇点。从立法学视野看，网约车监管内含立法与改革、创新，地方立法的合宪性、合法性与合理性，地方立法中的地方保护主义、部门利益和行业利益博弈等若干重要立法问题。对网约车地方立法的密切关注与深入研究，不仅是对这一社会热点的及时回应，更可使我们循此对背后更深层的理论问题予以梳理和解答。可见，网约车监管实为良好的问题切入点和“问题洼地”。（二）研究现状由于地方细则出台相对滞后，目前学界对网约车规制的研究，尚聚焦于如下几个方面：其一，对以网约车为代表的共享经济的内外法律结构展开分析，尤其专注于网约车合法化以
4、前平台公司的法律地位和责任承担问题；1其二，对网约车监管的必要性、监管原则、监管模式与具体措施进行研究，并比较各种规制方案的优劣得失；2其三，对网约车合法化之必要性、立法规制之紧迫性、立法模式的选择以及此前暂行办法征求意见稿的显著问题，从规范分析角度作出合宪性、合法性、合理性评价；3其四，立足于交叉学科，从法经济学角度分析私家车接入网约车平台的合法化问题。4总体而言，上述研究基本围绕中央立法和一般规制理论展开，对地方规制及其具体措施的及时剖解尚为数不多。5本文试图以15个城市的网约车地方细则为研究对象，从合法性角度对若干复杂问题展开深度剖析，亦对一些学界观点作出澄清。（三）研究对象及研究方法本
5、文以全国城镇体系规划（2006-2020年）国家新型城镇化规划（2014-2020年）等文件为依据，择取四大全球职能城市北京、上海、广州、深圳，以及11个典型城市天津、南京、杭州、重庆、武汉、成都、青岛、厦门、沈阳、西安、郑州，共15个城市的网约车地方立法作为考察对象，全面收集相关征求意见稿和正式文本、政策解读、说明等立法资料。6基于上述样本，本文将综合采用文本研究、比较研究、实证调研等方法。二 网约车地方立法的基本内容暂行办法首次以部门规章的形式在国家层面承认了网约车的合法性。据其规定，“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，
6、负责具体实施网约车管理”，7各地亦可“根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”。8同时发布的指导意见将“网络预约”作为出租车服务方式之一，强调应坚持“属地管理”原则。9这将网约车监管定为一项地方性事务。其中，市、县级交通运输主管部门作为监管实施主体，应在上位法授权范围内，在上级主管部门的指导下，通过制定实施细则和具体行政行为，依法履行管理职责。（一）样本城市立法概览调研组择取15个城市作为样本，其立法概览如表1所示。表1 样本城市立法概览名称公布/施行日期规范层级时效期限备注北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则2016年12月21日地方规范性文件上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定
7、2016年12月21日地方政府规章广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法2016年11月28日地方政府规章暂行办法深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法2016年12月28日地方政府规章暂行办法天津市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法2016年12月22日地方规范性文件暂行办法，有效期5年南京市网络预约出租汽车管理暂行办法2017年1月19日地方规范性文件暂行办法杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则（试行）2016年10月29日/2016年11月1日地方规范性文件试行，试行期1年至2017年2月28日为过渡期重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法2016年12月21
8、日地方政府规章暂行办法武汉市网络预约出租汽车经营服务管理暂行实施细则2017年3月30日/2017年4月15日地方政府规章暂行成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）2016年11月5日地方规范性文件暂行，有效期5年青岛市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法2016年11月1日/2017年1月1日地方政府规章暂行办法，有效期5年厦门市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则2016年11月20日地方规范性文件有效期5年沈阳市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）2017年2月12日地方规范性文件暂行至2017年6月30日为过渡期西安市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿
9、）（征求意见稿）地方规范性文件郑州市网络预约出租汽车经营服务管理细则（暂行）2017年1月22日地方规范性文件暂行注：数据截止日期为2017年5月8日。资料来源：本文图表中涉及的地方立法统计数据，除西安市外，皆来自北大法宝数据库。表1 样本城市立法概览从规范层级上看，仅6市采用地方政府规章，占比40%；其余9市均以地方规范性文件形式颁布细则。从时效期限上看，11部文件在名称上明确了“暂行”或“试行”属性，占比73%；而在这11部文件中，仅有4部规定了确切的“有效期”或“试用期”，其余7部皆为“无限期暂行”。另需一提的是，厦门市的实施细则虽未在名称上宣明“暂行”，但又具体规定了“有效期5年”，因
10、而可归入“暂行”类域。此外，杭州和沈阳两市设置了过渡期。（二）关于平台的立法概况暂行办法对网约车平台申请经营权的条件设定，可归纳为六个方面：（1）具有企业法人资格；（2）具备互联网平台和相应的信息数据交互及处理能力；（3）与银行或非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议；（4）有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；（5）在服务所在地有相应服务机构及服务能力；（6）其他条件。值得一议的是第5项。“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”10在全面深化改革时期，全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系的真正形成是改革议程的重要内容。互联网正是推
11、动去地方化、形成全国统一市场的关键要素。互联网经济的一大优势在于利用信息技术打破地域和国别限制，促进资源高效、精准、跨界流通。相较于传统服务业，互联网企业能“立足一点、服务全球”，利用信息平台的广泛辐射力为用户提供服务。若要求互联网企业按行政区划一一设立“服务机构”，不仅与企业的本质属性相悖，亦大大提高交易成本。进言之，上述第5项规定反映出监管者尚未真正认识和认同互联网经济的运营模式，依然停留在“服务能力必然靠实体服务机构来证明、支撑和体现”的落后观念上。按暂行办法的规定，网约车平台要在任一城市开展服务，首先须在当地设立“服务机构”，然后按经营区域向主管部门提出申请，并提交相应材料。其中，“投
12、资人、负责人身份、资信证明及其复印件”与“企业法人营业执照”这两种材料每个企业仅有一份，而这一份材料须辗转全国各个市县作为证明。截至2015年，我国地级及以上城市已达295个，县级市更多，达361个。证明材料要在如此众多的城市之间流转，成本何其高昂，不难想见。更麻烦的是，每次申请的审核期限为20日，20日内不能作出决定，还可延长10日。11庞大的空间成本乘以冗长的时间成本，成本何其巨大，一目了然。党的十八大以来，中央政府不断强调简政放权，为企业“减负”，暂行办法这一规定实与中央精神相悖。以暂行办法为据，部分城市的实施细则进一步提高标准，将“服务机构”升格为“分支机构”，12有些城市还将“具有企
13、业法人资格”作为选择性要求，13另有城市要求提供“在本市的经营场所面积材料、土地使用权及产权证明复印件”14。在商事实践中，“服务机构”的形式非常灵活，可以是办事处、联络点，不必赴工商部门申领营业执照。“分支机构”一般指分公司。分公司无须为法人，但需申领营业执照。而“法人资格”的申请成本最高，结果其作为选择性条件，难以得到遵循。这充分反映出部分地方监管者罔顾互联网经济特征、无视经济效率、无谓抬高申请成本，甚至刻意打压网约车平台的规制逻辑。（三）关于车辆的立法概况出租车服务涉及公共安全，各国政府均设置若干技术标准，划定最基本的安全底线。但综观我国巡游车规范体系，没有一部部门规章或地方性法规、地方
14、政府规章对技术标准作具体规定。相反，相关表述非常笼统，很难说具备清晰的规范意涵。15这些条款多属于指向性质，大致要求参考公安机关交通管理部门给出的具体标准。因此，巡游车的技术参数目前在法律层面尚为空白。反观网约车，暂行办法对车辆初步规定了三项技术指标：7座及以下乘用车；安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。三项设定比较简单，第三项更显笼统。此外，第二款进一步规定，“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”。16这就将车辆的“具体标准”和“营运要求”的规定权授予各地主
15、管部门。根据样本，各地对车辆具体标准的“细化”主要体现在牌照、车龄、轴距、排量17等几个方面。详目见表2。表2 样本城市对车辆技术标准的细化规定城市牌照初次登记与申请之间隔时长轴距/毫米排量/升其他指标北京本市号牌5座2650、7座30005座1.8L、7座2.0L上海本市注册登记2600广州本市核发行驶证未满1年1.75L车身长宽高4600mm1700mm1420mm深圳本市登记注册未满2年27001.75L天津本市登记26501.8L南京本市注册登记2700发动机功率100千瓦以上杭州本市号牌不超过5年2700车辆计税价格12万元以上重庆本市核发行驶证不超过2年2650增压1.5T、自吸1
