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1、 案例八大学建设工程PPP项目 二 案例事件及过程大学建设工程PPP项目的实施机构是管委会。大学项目建设指挥部（以下简称“项目指挥部”）作为项目实际推进单位以及业主单位，聘请了中国投资咨询有限责任公司作为本项目的咨询单位，组成专门的咨询团队（以下简称“咨询团队”）对本项目进行了全流程的咨询服务。（一）编制初步实施方案在项目正式发起后，2017年12月，项目指挥部通过政府采购程序确定中国投资咨询有限责任公司为本项目提供全流程咨询服务。咨询团队和项目指挥部及校方进行了多次访谈，深入探讨了大学建设工程PPP项目的可行性与实施难点，基本明确了项目的合作边界与特殊要求。大学作为学校类公益性项目，平衡学校
2、的利益诉求和社会资本方的运作权限，明确各方的角色与权利义务关系成为本项目的重点与难点。据此，咨询团队协助项目指挥部开展了项目初期市场测试，充分调取潜在社会资本方的诉求，参考了国内学校类PPP项目的合作条件与运作情况，对本项目的运作方式、资产权属、投融资结构、回报机制、投资回报水平、风险配置等主要核心内容提出了针对性建议，在吸纳了项目指挥部和校方的合理建议后形成实施方案初稿，作为项目的基础性文件为后续的项目合作与推进指明了基本方向。（二）物有所值评价和财政承受能力论证根据关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792号）的规定，未按规定开展“两个论证”的项目
3、会被集中清理出库。因此，为使本项目能顺利、合法地推进，本项目严格根据相关规定开展并通过了物有所值评价和财政承受能力论证。根据关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167号）的规定，咨询团队协助市区财政局组织了本项目的物有所值评价。根据上述167号文的要求，物有所值定性评价基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力及可融资性六项指标。补充评价指标主要是基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、行业示范性、全生命周期成本测算准确性等。在各项评价指标中，基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%。补充评
4、价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。据此，咨询团队针对本项目设置的评价指标及权重详见表1。表1 各评价指标及其权重表1 各评价指标及其权重-续表专家组成员根据上述指标进行了综合分析与专项评价，为本项目物有所值定性打分83.49分，通过物有所值定性评价。财政部门审核咨询团队所做的财务测算后，认可本项目物有所值指数6.09%，通过物有所值定量评价。根据关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知（财金201521号）的规定，咨询团队协助市区财政局进行了本项目的财政承受能力评价。在财政支出能力评估方面，本项目纳入区一般公共预算的支出责任占区一般公共预算支出的比例最高为4
5、.99%（2022年），未超过10%，符合法律规定。在行业和领域均衡性评估方面，本项目作为区第一个学校类PPP项目，对区探索在高等教育领域引入投资、建设、运营新渠道，提高工程质量和建设、运营效率等方面具有重要意义，不存在某一行业和领域PPP项目过于集中的问题。据此，本项目成功通过了物有所值评价和财政承受能力论证。（三）定稿实施方案完成本项目的物有所值评价和财政承受能力论证之后，咨询团队根据专家组的意见以及项目新进展，对项目初步实施方案进行了完善，最终定稿项目实施方案，核心内容包括以下三方面。1.交易结构本项目由社会资本方独资设立项目公司负责项目的投融资、建设、运营、维护等。合作期内，项目资产归
6、属于政府方，运营收益权归属于社会资本方；合作期满，项目设施及相关权益全部无偿移交给政府方。因此，本项目采用BOT模式实施。区人民政府授权管理委员会作为项目实施机构，统筹负责项目实施。管理委员会通过公开招标选定社会资本方后，由社会资本方在区独资注册成立PPP项目公司，项目公司组建完成后，由社会资本方、项目公司负责PPP项目的投融资、建设、运营维护及移交等。项目公司向大学及其他项目设施使用者收取使用者付费，政府方根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助，合作期满后，项目公司将所有项目设施按照约定的移交标准无偿移交给政府指定机构，大学建设工程PPP项目交易结构如图1所示。图1 XX大学建设工程P
7、PP项目交易结构2.回报机制PPP项目回报机制是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等，具体的回报机制则是由项目自身的经营属性所决定。由于本项目运营维护等服务能产生一定经营收益，但收益不足以弥补社会资本方投资成本及要求的合理回报，需要由政府给予项目公司一定的经济补助，因此，项目回报机制为可行性缺口补助。本项目运营收入为项目公司对项目设施的运营维护管理及商业开发产生的经营收入，由项目公司向项目设施使用者收取。拟纳入本项目的运营范围包括：物业管理服务、停车场运营管理服务、学术交流中心运营管理服务等。采购时由社会资本方在政府方提供的运营维护范围内竞报年度运营维护费，项目实
8、际运营维护范围及运营维护收费等根据项目执行时大学运营维护需求及付费标准调整。鉴于项目合作期较长，咨询团队为本项目的回报机制设置了动态调整机制，具体包括以下几方面：根据经审计的项目总投资调整；根据绩效考核结果调整；年度运营维护费根据通货膨胀率调整；年度运营收入的调整；基准利率变动调整。3.投融资安排根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号），结合项目实际投融资需求，本项目资本金比例定为项目中标投资总额的25%。为满足开工条件要求和项目实际投资需求，资本金的到位情况还应满足项目建设需要，在此基础上，咨询团队初步明确了本项目资本金的到位进度。本项目投融资由项目公司
9、负责，鉴于项目公司是社会资本方独资设立的专用于本项目运作的公司，为敦促项目公司积极完成项目投融资，促使项目资本金如期如数到位，咨询团队在编制实施方案时设置了社会资本方对于项目公司投融资事项的补充担保义务，即项目公司不能按项目建设进度完成项目投融资的，社会资本方应采取提供借款、提供补充担保等方式以确保项目公司融资及时、足额到位。（四）编制PPP项目合同及采购文件项目定稿实施方案经区政府审批后，中国投资咨询项目团队根据项目实施方案、经批复的项目设计文件，开展了本项目的采购文件及项目合同的编制工作。大学作为举国瞩目的首个由社会力量举办、国家重点支持的新型研究型大学，对于社会资本方的选择应慎之又慎。咨
10、询团队驻扎市，与实施机构、项目指挥部、校方进行了多次协商与探讨，拟定了数个方案，在保障项目采购到顶级供应商的同时，尽可能地为政府方节约资金。编制项目合同时，咨询团队考虑到本项目的公共服务属性以及大学校方作为使用方在本项目运营期的强烈诉求，在政府方与社会资本方的风险分担与权利义务配置方面，以合法合规、不影响PPP项目运作为前提，引入了部分校方的权利义务空间。在参考同类型的诸多PPP项目后，赋予了校方在项目公司中的公益董事席位，以及运营期绩效考核的部分话语权等有关权利，以此保障项目运营期的公共服务质量以及使用者满意度。（五）组织采购及确认谈判在采购文件和PPP项目合同定稿后，中国投资咨询项目团队作
11、为本项目的采购代理机构协助实施机构、项目指挥部组织开展资格预审与公开招标工作，经过评审，最终确定的前三名中标候选人均为国内领先的投资、建设、运营单位，分别为：上海建工集团股份有限公司、浙大网新建设投资集团有限公司和浙江浙大新宇物业集团有限公司联合体，上海宝冶集团有限公司、中冶建信投资基金管理（北京）有限公司和中航物业管理有限公司联合体，中建三局集团有限公司、湖南建工集团有限公司和苏州市东吴物业管理有限公司联合体。公开招标评审结束后，根据政府采购公开招标的相关法律规定，政府方组织财务、法律、工程等具有相关经验的专业人员成立了采购结果确认谈判小组，与社会资本就项目非核心边界部分进行了采购结果确认谈
12、判，经过谈判，最终确定上海建工集团股份有限公司、浙大网新建设投资集团有限公司和浙江浙大新宇物业集团有限公司联合体为预中标单位，项目经理为国内第一高楼上海中心的项目经理。（六）项目执行阶段采购结果确认谈判后，中国投资咨询项目团队积极协助本项目实施机构、项目指挥部完成PPP项目合同的报批工作，经市政府审核同意后，2019年2月，实施机构管理委员会与成交社会资本签署PPP项目合同，实现本项目的如期落地。三 案例结果2019年2月，大学建设工程PPP项目在市正式签约。政府方与社会资本方上海建工集团股份有限公司、浙大网新建设投资集团有限公司、浙江浙大新宇物业集团有限公司联合体本着合作共赢、友好协商的原则
13、，迎来了大学建设工程PPP项目的阶段性成果，中国投资咨询项目团队在项目中穿针引线，协调各方利益，提供专业服务，促使项目积极推进并成功落地。四 案例评述随着我国国民经济快速发展，城镇化建设步伐不断加快，各地基建及公共服务需求大，地方政府对资金、工程及运营管理需求剧增，而采用PPP模式操作则很好地为地方政府解决了难题。自2014年以来在国家政策支持下很多地方政府搭上PPP的快车，启动了大量项目，其中尤以基础设施领域类项目占比最高。然而一个城市一个地区的发展不能仅仅靠公路、地铁及市政工程等基建发展，教育医疗等公共服务的提高才是稳定地方发展的长久之计。大学作为我国第一所社会力量举办、国家重点支持的新型
14、研究型大学，在备受瞩目的同时，也承担了很多压力。中国投资咨询项目团队协助项目实施机构与项目指挥部攻坚克难，最终圆满完成了项目的签约落地，咨询团队根据大学建设工程PPP项目的实际情况总结归纳了以下几点项目经验，以期为同类PPP项目提供借鉴与参考。（一）PPP模式助力，树立案例典型备受各界关注的大学从构想到获批落地，仅花了3年时间，一路绿灯，“奔跑”向前，作为我国首个社会力量举办、国家重点支持的新型研究型大学，其建设与运营举世瞩目。中国投资咨询项目团队协助项目实施机构与大学项目建设指挥部，采用PPP模式解决了资金缺口，成功采购了一流的建设、运营单位为一流的大学服务，对于同类项目具有借鉴参考价值。目
15、前已实施的学校类PPP项目大概有以下几种运营模式：（1）项目公司将运营权全权委托给校方。该种模式问题在于社会资本方实际上不从事学校运营，与PPP模式对社会资本方建设运营的全流程参与理念相悖。（2）项目公司代收学杂费、住宿费等。该种模式极大地扩展了项目公司的经营性收入来源，但是项目公司代收学校收入仍存在法律风险，且侵犯公共利益的风险亦因此扩大。（3）项目公司负责非核心教学的运营，包括食堂及超市的运营、物业服务（包括学校日常保洁服务、安保服务、宿舍管理服务、绿化养护服务）、项目设施维修维护。该种模式贴合学校类PPP项目的实际，运营服务内容分为核心教学部分和非核心教学部分，便于学校教学与运营管理。在大学建设工程PPP项目的运作中，咨询团队结合项目实际，听取校方合理意见，协助政府方、项目指挥部分析各种模式优劣，最终选择采用第三种模式进行运作，在此基础上，高标准要求社会资本方的运营实力，为今后的运营一体化做准备，为学校类PPP项目的运作树立了典范。（二）厘清交易边界，合理共担风险大学建设工程PPP项目涉及政府方、社会资本方、校方三方的利益诉求与责任承担，中国投资咨询项目团队协助政府方厘清三方角色定位和基本权利义务关系，明确项目交易边界、各方权限，促成项目的顺利进行和各方的合
