12016年6月23日全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案解读国土资源部目的任务基本原则主要内容工作安排工作背景2013年12月，中央政治局审议通过的《关于第二次土 地调查主要情况的汇报》中明确要求：依据二次调查 成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积 和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可 操作性《全国土地利用总体规划纲要》中期评估结果显示， 部分区域的规划目标，难以满足“十三五”发展和稳增 长等战略的需求，迫切需要对规划目标进行调整完 善工作过程u2014年11月：部启动土地利用总体规划调整完善工作； u2014年12月：形成《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》；u2015年5月：《调整方案》送有关部门和各省（区、市）征求意见；u2015年12月，《调整方案》送发展改革委、住房城乡建设部、农业部、统计局、林业局等部门会签；u2016年2月， 《调整方案》上报国务院审批；u2016年6月14日，国务院批准《调整方案》根据第二次全国土地调查成果数据和《纲要》中期评估成果，围绕国家经济社会发展战略和相关规划，以资源环境承载力为基础，优化国土空间开发格局，合理布局生产、生活、生态空间，继续加强和规范土地利用规划管理，保障国家粮食安全、生态安全，促进经济社会可持续发展。
调整目的6u坚守耕地保护红线合理调整耕地保有量和基本农 田保护面积，确保布局总体稳定、质量有提高u严格建设用地总量控制适当调整建设用地规模， 保障“十三五”稳增长发展的合理用地需求u科学保障生态用地需求有计划有步骤安排退耕还 林还草、还湖还湿，进一步突出对生态空间的保护 和管理u优化土地利用结构和布局将城市周边、道路沿线 和平原坝区的优质耕地优先划入基本农田；优化区 域、城乡用地结构和布局，科学安排生产生活生态 用地空间，引导人口和产业合理集聚主要任务7全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，协调推进“四个全面”战略，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地利用规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济社会持续健康发展和社会和谐稳定指导思想8（一）总体稳定、局部微调坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度局部调整完善《纲要》，增加耕地保护任务，优化建设用地布局。
调整原则9（二）应保尽保、量质并重耕地是我国最为宝贵的资源既要守住18亿亩耕地数量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均应划入基本农田，实行永久保护调整原则10（三）节约集约、优化结构按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求调整原则11（四）统筹兼顾、突出重点正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题调整原则12（五）加强协调、充分衔接坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度调整原则13（一）耕地保有量调整（二）基本农田保护面积调整（三）建设用地规模调整（四）土地利用结构和布局优化调整内容（一）耕地保有量调整2014年末，全国耕地面积20.26亿亩，高于《纲要》 确定的2020年18.05亿亩耕地保有量目标，但各省（区、市）的情况差异明显。
2006-2014年，东部沿海省份耕地减少普遍快于《纲要》安排的进度，中西部省份耕地减少普遍低于《纲要》安排的减少进度 规划实施情况:（一）耕地保有量调整耕地9年减少 超过过《纲纲要》 15年安排耕地减少进进度 超过过《纲纲要 》 安排的进进度耕地减少进进度 低于《纲纲要》 安排的进进度耕地增加天津、辽宁、 吉林、上海、 江苏、河南、 湖北、广西、 甘肃北京、河北、 浙江、安徽、 江西、山东山西、福建、 湖南、广东、 海南、重庆、 四川、贵州、 云南、陕西内蒙古、 黑龙江、 西藏、青海、 宁夏、新疆规划实施情况:调整思路总体要求：实有耕地面积基本稳定、耕地数量质量并重，做到保护优先、应保尽保二次调查 耕地增加二次调查 耕地减少除由于国家相关规划确定的生态退耕等因素需要相应核减保有量外，其他耕地原则上都应予以保护耕地保护目标适当减少，但原则上不低于二次调查查明的现状耕地面积调整公式2020年耕地保有量＝2014年耕地面积－《纲要》安排耕地减少量的剩余量－ 生态退耕面积－ 采矿塌陷难以恢复耕地－ 变更调查已认定为现状耕地的占补平衡储备库耕地面积－ 其他特殊因素需减少的耕地面积指标含义u 2014年耕地面积：基于二次调查连续变更到2014年的最新变更调查数据。
u 《纲要》安排耕地减少量的剩余量：指《纲要》安排的2006-2020年的耕地减少量扣除2006-2014年耕地实际减少量u 生态退耕面积：按照国家《新一轮退耕还林还草总体方案》中确定的4240万亩落实不包括国家“扩大新一轮退耕还林还草占用耕地”的规模）对扩大新一轮退耕还林还草规模需要核减的耕地保有量和基本农田面积，将按照中央要求，由各地提出省级耕地保有量和基本农田保护指标调整方案后，另行报国务院批准后实施本次《调整方案》暂不考虑关于新一轮扩大退耕还林还草指标含义u 采矿塌陷难以恢复耕地：全国共计150万亩u 其他特殊因素：京津冀协同发展生态退耕，新疆退地减水，石羊河流域、敦煌流域水资源利用综合规划等安排的生态退耕；东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内难以稳定利用的耕地，这部分不稳定耕地需要根据国家生态退耕和耕地休养生息的总体安排逐步调整以2014年的现状耕地为基础，扣除《纲要》安排规划期间可减少的耕地面积、生态退耕、占补平衡储备库中耕地、采矿塌陷难以恢复耕地、其他特殊因素后，2020年，全国适宜稳定利用的耕地保有量为18.65亿亩调整结果地区《纲纲要》 确定2020年 耕地保有量2014年 耕地面积积核减因素调调整后 2020年 耕地保有量《纲纲要》安 排可减少 耕地面积积生态态 退耕占补补平衡 储备库储备库 中耕地采矿矿塌陷 难难以恢复 耕地其他特殊 因素全 国180500 202586 1665 4240 1673 150 8358 186500 北 京322 330 12 1 2 149 166 天 津656 656 -8 11 2 150 501 河 北9454 9803 -19 86 11 13 632 9080 山 西6004 6085 62 223 22 21 5757 内蒙古10466 13846 350 374 33 4 1586 11499 辽 宁6095 7473 -52 149 78 4 392 6902 吉 林8279 10502 -22 127 72 2 1223 9100 黑龙江17374 23790 390 103 163 2327 20807 上 海374 282 -14 0 8 6 282 江 苏7127 6861 -39 0 33 9 5 6853 浙 江2836 2965 30 15 69 3 30 2818 安 徽8540 8808 1 3 46 22 8736 福 建1910 2005 79 4 27 1895 江 西4220 4628 12 3 18 204 4391 山 东11218 11431 -11 27 72 22 33 11288 河 南11847 12176 -59 35 48 21 96 12035 22耕地保有量调整表-1 单位：万亩耕地保有量调整表-2 单位：万亩地区《纲纲要》 确定2020年 耕地保有量2014年 耕地面积积核减因素调调整后 2020年 耕地保有量《纲纲要》安 排可减少 耕地面积积生态态 退耕占补补平衡 储备库储备库 中耕地采矿矿塌陷 难难以恢复 耕地其他特殊 因素全 国180500 202586 1665 4240 1673 150 8358 186500 湖 北6947 7893 -46 211 48 6 431 7243 湖 南5655 6224 49 25 26 7 161 5956 广 东4363 3935 35 2 179 3719 广 西6312 6615 -17 52 34 6546 海 南1077 1089 9 1 5 2 1072 重 庆3256 3682 123 477 35 5 183 2859 四 川8832 10101 106 432 115 9448 贵 州6556 6810 153 273 93 5 6286 云 南8970 9311 87 372 22 62 8768 西 藏529 664 14 56 2 592 陕 西5837 5992 238 313 26 1 5414 甘 肃6969 8067 -31 437 38 5 141 7477 青 海804 879 6 36 6 831 宁 夏1630 1929 28 139 14 1748 新 疆6041 7754 199 253 326 545 6431 2324（二）基本农田调整u各省（区、市）基本农田保护面积稳定在《纲要》 确定的目标以上。
u存在的问题：Ø部分地方城市周边、道路沿线的优质耕地应当划 入基本农田但尚未划入；Ø多数地方基本农田的地类构成中，包括了部分非 耕地；Ø部分基本农田位于25度以上的坡耕地，或河滩 地规划实施情况:调整思路总体要求：各省（区、市）永久基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护；同时与调整后的耕地保有量目标做好协调调整后2020年耕地保护目标高于《纲要》2020年耕地保护目标的省份，将新增耕地中质量等级较高的耕地划入基本农田，适当增加基本农田面积，提升基本农田质量；调整后2020年耕地保护目标低于《纲要》2020年耕地保护目标的省份，除纳入国家生态退耕范围、实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，其余基本农田均予以保护调整思路因建设占用、生态建设和低等级基本农田调出减少4160万亩，新增优质耕地调入基本农田2760万亩调整后，全国基本农田保护面积稳定在15.46亿亩，占耕地保有量的82.9%，高于基本农田保护条例要求调整结果地 区《纲纲要》 基本农农田面积积 （万亩亩）《纲纲要》基本农农 田 保护护比例（%）调调整后 基本农农田面积积 （万亩亩）调调整后基本农农田 保护护比例（%）全 国15600086.4315460082.90 北 京28086.9615090.36 天 津53581.5542785.23 河 北831687.96772585.08 山 西508884.74488984.92 内蒙古912287.16930080.88 辽 宁531287.15552280.01 吉 林725187.58738081.10 黑龙江1526487.861664680.00 上 海32887.724988.30 江 苏632388.72584485.28 。