国有企业改革的回顾与思考 回顾国有企业改革走过的二十多年历史，我们可以取得如下认识：国有企业改革的中心环节就是要解决国有企业的产权问题；改革的终极目标是要建立现代企业制度，为此政府要从绝大多数国有企业中退出，不再直接经营企业；而改革的难点是要从国家对社会经济高度垄断的格局转化为多元分散的市场经济，其间不仅横着巨大的制度鸿沟，缺乏现成的中间制度可以过渡，而且在思想观念和意识形态方面也存在着严重的障碍，由此造成国有企业改革仍然相对滞后，在一定程度上牵制了中国整体改革的进程 一、国有企业改革历程回顾 国有企业的改革至今已走过二十多年的历史，回顾这个过程大体可分为三个阶段 第一阶段1979—1986年，国有企业经营权层面的改革传统的国有企业是委托人即政府垄断了企业近乎全部的剩余权利的奢望，也没有创造剩余产品的积极性因此国有企业势必会长期处于了低效率运行状态由此不难看出，让渡国有企业的经营权，必然会对经营者积极性产生激励，进而有利于改变过去权力集中与外部化的状况，使企业成为“自负盈亏，自主经营，自我约束，自我发展”的经济实体 针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端，中共十一届三中全会后，中央政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权层面的改革。
1979年4月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定，同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件，并在四川省进行扩大企业自主权的试点根据中央政策，政府向企业让渡了生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的生产积极性明显提高 许多文章在回顾放权让利这一阶段的时候，认为这是一种浅层次的、带有权宜之计的改革但，正是由于这一过渡性制度的安排，才使得国有企业的改革取得了明显的效果1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1％，高于1957—1978年的平均增长率国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元职工实际工资比上年增长了7.5％经营权层面的改革取得成功的原因归结为以下几点：第一，放权让利是以中央政府的利益让度作为切入点，受益者是包括国有企业在内的社会各种利益主体在各利益主体均获可得收益下的改革，不仅推动起来阻力小，且还会对各个经济主体产生较强的激励作用，有利于调动各个主体参与经济活动的积极性。
第二，经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的改革，是不改变原有的所有权框架，而只在政府和国有企业之间进行的利益调整这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的意识形态问题，因而来自社会意识和传统观念方面的阻力较小，改革能够被全社会所接受第三，放权让利虽然表现为中央政府利益的部分损失，但于经济总量增加，中央政府收益的绝对量也是增加的；同时，社会经济总量的增加又会带来其他社会成员收入的改善因此，以放权让利为内容的国有企业经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕雷托改进 第二阶段1987—1992年，国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡从1986年开始，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在涉及财产关系的深层改革上，同时出现了两种不同思路和对改革制度的两种不同选择 一种思路是将国企改革仍然限制在原有财产关系之内，而进一步推进经营权层面的改革与这种认识相对应的制度选择就是企业承包制中央政府决策部门倾向于这种改革思路和改革方案，于是从1987到1992年，国有企业经历了两轮承包制改革 承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。
1987和1988年我国工业增长速度分别为14.1％和20.7％企业实现利润和上缴税金1987年比1986年增长8.0％，1988年比1987年增长18.2％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高但在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下降的状况在推行承包制的第一年即1987年，伴随国民经济的高速增长，财政收入却出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8％，骤降为18.4％，一年下降2.4个百分点，1988年又急剧降到15.8％，比1987年又下降2.6个百分点 承包制带来的结果招致了全国各界强烈的批评和反对一种普遍的批评认为，在经过了放权让利之后，国家财政已无力继续让利而承包制又向企业做了更大幅度的让利，致使国家财政收入严重流失还有一种分析认为，承包制对企业行为的约束仍然是软的企业只负盈、不负亏这不仅使国家财政收入占国民收入的比重下降，而且还造成了企业承包者的行为短期化和“机会主义行为”（刘世锦，1993） 承包制对国有企业改革的利弊分析现在仍需要认真讨论后再下结论，但有一个认识是能够形成共识的，那就是如果不进行深层的财产关系的变革，国有企业经营者行为就很容易出现短期化，且国家对经营者的监督很困难。
在承包制度中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包合同的细节逐一地加以规定所以，企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出现行为的短期化和机会主义也就不足为怪了 与承包制的改革主张不同，国内理论界的一些学者专家提出了深化国有企业所有权层面改革的主张，与这种主张相对应的制度选择就是股份制股份制改革是国有企业在所有权层面改革的一个重要推进其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度，使国有企业内部形成多元化的产权结构，优化国有企业内部的治理结构，为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约 国有企业股份制的试点开始于1986年，但大都在国有中小企业中进行试点的影响面并不广泛，主要问题在于非国有的财产主体介入不足，“找不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映在多元化主体供给严重不足的情况下，股份制试点往往在企业内部职工中展开由于企业内部职工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期的目标而且由于当时股份制不够规范，很多试点企业的职工股份演变成为一种内部借贷，最后以还款了之在这期间，由于承包制所产生的一些负面影响，及股份制的发育不足，致使国企改革一度处在摇摆和徘徊之中。
改革的效果也就可想而知了 第三阶段1992—2021年，建立现代企业制度的改革1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中，明确地提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤1994年以后建立现代企业制度的试点在国有企业中展开建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改造，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业在现代企业产权结构的制约下，政府不能再直接地控制和经营国有企业它的意愿只能在国有企业清算和转让时依据终极所有权来实施和表达当然，政府还可以通过其代理人即国有资产管理公司或控股公司参与国有企业重大事宜的决策，但这个决策也是受所有者出资额和所持股份数额限制的因此，在现代企业组织框架中，从发展上看，政府的意志是递减的，而股东的意愿则可得到组织和制度的保证而且在现代公司中，权利、责任和义务是由法律规定的，并受出资额和所持股份制约决策只能是董事会成员讨论后通过表决做出，这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行，从而为科学决策的实现提供组织基础但国有企业所有权层面的改革，并不是一个简单的过程其难点仍然在于多元的，尤其是非国有财产主体供给不足。
而当前存在的“一股独大”的产权结构，是妨碍公司内部治理结构优化的关键所在 二、国有企业产权制度改革现存的问题 首先是建立产权结构多元化遇到的困难到目前为止，无论是在有限责任公司中，还是在股份有限公司中，国有独资和国有控股的结构仍然占有相当大的比例这种产权结构往往会带来如下后果1）在国有独资公司中，由于缺乏多元股东的产权结构，形式上的公司组织仍然只不过是原国有企业的翻牌，董事会基本上是国有企业的原班人马在“翻牌公司”里，传统国有企业的诸多弊病依然存在，当然也就难于实现权责分明和科学管理2）在国有控股的股份公司中，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由党委书记担任，而总经理的任命也要通过组织部门认可这种官员和企业家不分的格局，往往使公司的负责人在政绩目标和企业目标之间彷徨，难于摆脱行政的干预，也很难做出真正科学的决策3）在各类国有公司中，国有股东都是国有出资人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的问题假如代理人的目标与委托人的目标发生矛盾，则国有公司很难解决“内部人控制”问题，必然会面临较大的代理风险 公司产权结构的缺陷影响公司的治理结构在一般的股份公司中，比较突出的问题往往是董事会与经理人之间的委托代理关系。
由于公司的经营和管理越来越多地依赖于职业经理人，经理人掌握着公司的实际控制权，因此如何激励和监督经理人的问题则变得越来越重要而国有公司的治理结构则由于产权结构的缺陷而显得更为复杂首先是国有公司的董事会成员一般都是国有资产的所有权代表而不是所有权人本身，因此股东与董事会之间的委托代理关系，或者说股东对董事会的监督就成为一个首要的难点比如，最近在资本市场上连续披露出来的上市公司以虚假盈利信息欺骗股民的问题，就是上市公司“内部人控制”和行为短期化的一种表现第二是国有公司的董事会和经理人在控制权的配置上，一般是董事会的权利大于经理人在董事长兼任总经理的企业中，董事长兼负决策和经营管理权于一身；在董事长与总经理分离的企业中，总经理的经营管理权限往往又会受到董事长的制约因此不论怎样，很难形成合理的权力分配此外，国有公司中的监事会成员与董事会统一由政府委派，因此实际上往往形同虚设，甚至可能成为与董事会“串谋”的伙伴在国有独资和国有控股的企业中，董事会、经理人和监事会往往被原来企业中的“三驾马车”分摊，党委书记担任董事长，厂长担任总经理，而工会主席则担任监事会主席设想的制衡格局很容易被内部控制格局所替代。
说到底，许多国有公司出现的问题都源于这种“一股独大”的股权结构所致 其次是传统观念和陈旧的意识形态对国有企业改革的阻碍问题传统的观念和陈旧的意识形态对国有企业的阻碍主要表现在对国有企业产权让渡的认识上早在80年代中期，中国就开始了对国有小型企业进行出售和拍卖的尝试但时至今日，国有企业的产权让渡仍然处在举步维艰的状态其中原因固然很多，但一个重要的障碍是来自于传统的观念和陈旧的意识形态第一个观念障碍是关于国有资产流失和坐失的关系问题保护国有资产的基本方式应该是运动，而不应该不动；不动的国有资产无法实现保值和增值，实际上就意味着损失在运动的过程中，国有资产也有可能出现一定程度的流失只要流动的收益大于流失的收益，流动就是必要的因为害怕流失而不敢流动，结果反而会造成国有资产的坐失坐失的损失同样是不可估量的第二个观念障碍是只转让亏损企业，不转让盈利企业在相当长的一段时间里，政策只允许转让一些微利亏损的国有企业产权而对于盈利的企业，一是政策没有表示允许，二是即使政策允许也不会被转让因为政府还指望它为其创造收益在这种条件下，国有企业没有抓住市场需求较强、企业价格较高的出售时机而当市场需求降低，企业又出现大面积亏损的时候，想出售也卖不出去了。
与上述主流的政策导向相反，一些省政府抓住十四大以后经济高涨，外企、私企兼并收购国有企业的需求上升时机，及时地将较好的国有企业出售变现一方面，将国有企业转变为独立的经济主体，政府减轻了负担；另一方面又卖了个好价钱，实现了国有经济的保值增值第三个观念障碍，是一种“唯评估论”国有资产在市场的转让中，如果交易价格低于评。