大学生创新创业政策的有效性评估和优化研究基于温州地区的创业政策实践 摘要：采用“三维一体”大学生创业政策评估模型，以温州地区的60项大学生创业政策为研究对象，采用内容分析方法对其进行定量化分析研究发现，目前调研地区的大学生创业政策体系较完善，政策工具基本合理，对大学生创业的实质性扶持较多，目前的创业政策重保护而轻技能培训，为促进创新创业应该进一步优化创业政策关键词：内容测评，“三维一体”，创业政策[基金项目]2019年教育厅一般项目“大学生退役士兵的就业意向和就业能力的调查分析”（Y201942646）；浙江省社科联调研专项课题“当前退役军人就业创业的现状与对策研究——基于温州的调查分析”（2020N64）一、引言创新创业是当下经济发展的热点词汇，是企业持续发展，地方经济转型的重要推力大学生作为未来创新创业的主体受到各界的广泛关注大学生创业政策，作为帮扶大学生创新创业的重要资源，在促进双创发展过程中起着至关重要作用近几年从国务院到省市及地方各级政府为进一步深化创新创业改革，从高校教育、社会培训、融资贷款到税费补贴等方面相继出台了系列助力创业企业发展的新政，亦在全面改善创业环境各级各类的创业政策层出不穷，政策内容的科学性和有效性是保障政策实施效果的前提，所以对政策内容的评估和反思是短期评价政策的重要途径，具有重要意义。
二、政策分析与文献回顾创业政策从宏观方面影响创业企业的经营绩效，从微观方面刺激大学生创业的意愿国内外学者对创业政策的理论研究已经比较成熟伦德斯特罗姆（Lundstrom）和斯蒂文斯（Stevenson）认为创业政策就是为刺激创业，通过设计和提升创业动机、创业技能和创业机会等要素刺激创业，这是创业政策制定和实施的主要目的[1]哈特（Hart）认为创业政策是用来减少初创企业的不缺性，为创业者提供和营造良好的创业氛围为目的的[2]德盖特（Jan Degadt）提出创业政策在激励人们创业的同时营造更好的创业环境，为提高企业的存活率和新企业成长提供更好的机会[3]创业政策就是为了激励创业，帮助企业健康成长而制定的，通过运用政策工具，改善制度和文化环境，刺激初创企业萌芽和发展的相关政策、规章和措施根据伦德斯特罗姆和斯蒂文森的研究框架提出的MOS模型，创业活动是由创业动机、创业机会和创业技能三要素相互作用的结果创业政策通过激发潜在创业者的创业动机，提升创业技能，改善创业环境，提供创业机会等方面实现政策制定目标MOS模型将创业政策从内容上分为创业文化、创业教育、减少进入障碍、资金扶持和商务支持五个方面。
其中，创业文化属于动机范畴；减少进入障碍、资金扶持和商务扶持属于机会范畴；创业教育属于动机范畴也是技能范畴[4]这个分类方式是目前创业政策研究学者非常认可的，也是使用比较广泛的，本文对创业政策的研究也是基于MOS模型的基础，将政策内容分为创业文化、创业教育、减少进入障碍、资金扶持和商务支持五大块创业政策利益相关者包括政策制定者、政策受众以及其他利益相关者，本文以大学生创业者为主要对象展开分析，以目前国际创业政策研究较为代表性的模型为基础，分析目前的创业政策对大学生创业动机、行为和创业环境的影响GEM模型将政策受益者从创业时间维度进行划分，分为以寻找创业机会，学习创业知识和技能为主要目标的潜在创业者；刚准备着手创办企业的早期创业者；创立新企业不满3年的新生创业者；创立企业已经持续经营3年以上的企业所有者就大学生而言，主要是学习创业，着手创业和新生创办企业的前三个阶段，所以将大学生创业者的成长阶段分为三种角色，即潜在创业者、早期创业者和新生企业所有者[5]政策制定者也反映了政策的层级和执行效力不同级别制定出的政策效力不同创业政策划分为四个层次，划分标准和评分办法详见表1表1 创业政策层次分类[4]层次内容和形象加分标准第一层次政府职能部门颁布的行政规范性文件1分/次第二层次政府颁布的行政规范性文件2分/次第三层次政府规定的法规、条例、地方规定或办法3分/次第四层次人大及其常委制定的法律法规或地方条例等4分/次三、创业政策评价体系模型创业政策评价体系模型主要是指从创业者的三个成长阶段、创业政策的五个领域和创业政策发布者的四个层次等三个维度对创业政策进行综合评价分析（见图1）。
成长的三个阶段根据GEM模型结合大学生特点选定潜在创业者、早期创业者和新生企业创业者根据MOS模型将创业政策内容的五个方面分为创业文化、创业教育、减少进入障碍、资金扶持和商务扶持将两个模型结合便形成了对创业者全方位、全过程的政策扶持体系图1 “三维一体”创业政策评估模型[4]潜在创业者仅需要创业文化（A）和创业教育政策（B）的扶持，早期创企业者和新生企业者需要五个方面的全程帮扶，所以分为1A，1B，2A，2B，2C，2D，2E，3A，3B，3C，3D，3E共12个类同时结合创业政策的不同效力级别，形成“三维一体”的创业政策评估体系应用体系进行创业政策评估时，首先要查找、收集创业政策，其次要对收集的政策进行查重和选择，再次对最后确定的政策项进行逐条分析编码，并按照政策的层次进行加分统计，最后分析数据本文以温州市为例，分析该地区的创业政策的评估分数表2 温州地区大学生创业政策的评估计分表层次第一层第二层第三层第四层政策工具得分阶段得分1A21491B3152A12332B122C362D37172E4163A543B3C314223D1651253E517合计3321159696（一）政策选择和编码通过政府官方网站、职能机构官方网址以及印刷成册的各种政策宣传册子，对温州地区针对大学生创新创业的政策进行收集。
对收集到的政策进行逐条筛查，最先收集了108项，去掉与大学生的无关项，去掉重复，最后确定了63项随后咨询相关创业研究专家和企业创业者对政策项目审核，确定60项为最终研究对象根据已有学者的编码分类模型，再根据编码原则对60项条例进行分类编码编码需要将所有分类都包括在内的原则确定层级、阶段和领域如“在校大学生或毕业5年以内的高校毕业生创办个体工商户或创办企业，吸纳带动3人就业的，并依法缴纳社保1年以上的考验获得每年2 000元的带动就业补贴，每增加1人奖励1 000元，每年不超过2万，补贴3年从创业阶段分析已经创办企业者（第三阶段），其次，是对创业者的资金扶持，所以为3D政策效力来看，该文件是市政府颁发的规范性文件，属第二层次因此，这项政策的层次编码为2，可计1次得2分二）数据结果分析通过对目前的创业政策的项目进行细分编码，可以发现目前温州地区为促进大学生创业就业的有关政策的特点非常明显创业政策内容总体上比较完善，结构比较合理，五大类创业工具基本上都有涉及，而且覆盖创业过程的所有阶段，并且从国务院到地方政府的各个行政层级都有参与政策的制定和颁发，共计创业政策60项，总分为96从政策制定者角度看，目前温州地区执行的政策细则主要集中在第一层次和第二层次，即主要是由地方职能部门发布的规章制度。
第三层次的极少，第四次层次的也有部分，温州的创业政策总体上宽松但是又井然有序，总体上的分布态势是符合我国政策制定和发布规律的从政策内容方面看，政策内容主要集中在2B～3E，即重点是创业教育政策、减少障碍政策和资金扶持政策，主要是降低门槛、减少障碍、税费减免及各项奖励补贴等方面的规定尤其是资金方面的政策优惠力度较大，如大学生创业可以免抵押贷款10～30万，同时可多途径获得1～20万不等的资金补贴，解决大学生就业还可以获得1～2万的奖励等符合各项补贴政策的初创企业可以获得20～30的资金资助对大学生初创企业来说，最缺的是资金，政府将扶持政策的重点都放在了资金扶持上，这些政策对刚起步的初生中小企业具有重要的实际意义因此温州地区的创业扶持政策实践意义比较强，致使该地区创业氛围特别活跃从政策实施的主要受益对象看，政策内容的对象主要集中在第二阶段和第三阶段的早期大学生创业者和新生企业创业者如降低门槛0资本注册企业是适合早期大学生创业的，初创企业1～3年免税、减税等，农业、老年服务行业等重点行业前1～3年有5～10万不等的补贴等政策内容都是针对新生企业创业者的潜在创业者的政策内容也有涉及，如在校期间参加各个级别的创业大赛获奖的项目真实落地实践创业可获得1～10万不等的奖励补贴等，实则是在鼓励大学生积极参加创新创业大赛，促进创新创业思维和意识的培养。
因此，从政策受益对象看，各个阶段都有普及同时又兼具侧重点，结构比较合理四、政策分析结论（一）政策制定者层次创业政策从第一层次到第四层次都有相关文件，说明人大、政府及职能部门都非常重视创业工作，并形成了法规、政策和具体实施的创业体系各级政府对创新创业工作都非常重视政策制定层次基本上是按照从上至下层层发布的，到省市级就会出台较为详细的解释说明，并附有实施细则，基本上已经形成了法规、规章、政策和条例等系统的实施体系从创业政策的层次上看，主要集中在职能部门的行政文件说明地方政府对创新创业工作非常重视，政策具有较好的实施性因为政策制定者的级别层次不高，较容易因为环境的变化或者领导者的更换而产生稳定性不足的问题二）政策内容方面温州市创业氛围较好的一个主要原因就是政策环境相对较为宽松温州地区的创业政策内容大都属于鼓励支持性政策而非限制性的从数据分析可知创业政策的类别上主要集中2C～3E，政策的内容主要是税收减免和奖励补贴，都属于实质性的扶持政策，降低门槛和资金支持较多，对创业者有实实在在的补贴和优惠，政策的落地性非常强，能真正达到政策帮扶初创企业的效果，对刚刚起步不久的新生创业者在减轻资金压力方面的帮扶较大。
目前创业政策的内容偏重对创业企业的税收减免和奖励补贴等方面，但是涉及创业培训和教育方面的内容不足创业意识的开发、创业技能的培训都是促进创业的重要方面，不可忽视创业政策内容的某些细则不明诸多补贴政策细则不明，如大学生到企业就业有补贴，企业招收应届毕业生就业有补贴等这个双向补贴，是否可以同时领取大学生作为企业创业者获得补贴的同时解决了自身的就业问题，这样符合就业补贴申领条件，但是否存在重复领取补贴问题，诸多信息对此的解说不明三）政策的受益对象方面政策内容主要是对第二和第三阶段的创业者的优惠，尤其是对第二阶段的初创企业确实起到雪中送炭的关键作用，在资金紧缺环节能减轻企业压力但是对第一阶段的潜在创业者的创业教育和技能培训的鼓励措施不足政策服务对象不明确在诸多的创业政策文件中，其实专门针对大学生创业扶持的条款并不多，《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的通知》中有10条政策都是针对大学生就业补贴的规定相关的科技创新优惠政策主要面向的都是有一定规模的科技创新企业，而不是刚起步的科技含量较低的大学生创业企业大学生创新创业税收优惠政策虽然对大学生创业有一定的涉及，但是主要是针对创业稳定后的企业目前温州地区的创业政策围绕动机、机会和技能三个方面提升大学生创业水平，应用较多的是创业文化政策，减少进入障碍和资金扶持政策和商业扶持政策，都是比较实质性的扶持内容，对新生企业创业者和早期企业创业者的扶持效果明显。
但是对潜在创业者的创业动机强化和技能培训方面加稍显薄弱，有待进一步加强随着创业教育的深入，大学生创业意识的普及，创业者对创业技能培训的需求，对优化创业环境，对宽松明确的创业政策的需求都。