如何避免国家责任被“踩踏” 上海外滩跨年夜发生的拥挤踩踏，造成36人死亡、49人受伤这一惨剧最终被上海官方认定为“公共安全责任事件”而非“事故”2015年1月21日，上海市黄浦区发布官方消息，确定此次事件遇难人员家属的救助抚慰金为人民币80万元其中，50万元为政府救助抚慰金，30万元为社会帮扶金 该救助抚慰标准公布后，引起了社会广泛关注和讨论人们不禁要问何为“政府救助抚慰金”？何为“社会帮扶金”？其法律依据何在？ 现行法律过于粗疏 上海市黄浦区拥挤踩踏事件善后处置工作组在《外滩拥挤踩踏事件救助抚慰标准确定》中指出，依据《突发事件应对法》和《上海市实施办法》，黄浦区政府对遇难人员家属和受伤人员负有依法履行救助、抚慰的义务但该文件并未明确具体的法律条文 翻阅《突发事件应对法》，其中仅第61条第2款有规定：“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷《上海市实施办法》第39条第1款也是几乎同样的规定：“市和区、县人民政府应当加强对受突发事件影响地区善后工作的领导，根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷，提供信息咨询、帮助查找失踪人员和心理疏导等服务。
根据上述规定，善后工作包括：第一，救助受突发事件影响地区的人民政府应当及时用各种方式对受突发事件影响地区的群众提供救助，以减少突发事件受害者损失，减轻突发事件受害者痛苦；第二，补偿对于突发事件发生期间，有关人民政府及其部门为应对突发事件征用单位和个人的财产的，应当及时返还，如果财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿；第三，抚慰对经历突发事件的受害者进行精神上的安慰，使受到灾害的人感受到政府的关怀，增强重建新生活的信心；第四，抚恤国家或者组织对因公受伤或者残废的人员，或者因公牺牲以及病故的人员的家属进行安慰并给予物质帮助；第五，安置安置包括修建居民住房和最基本的配套设施，对受突发事件影响地区的群众进行安置 因此，对于上海市黄浦区政府向遇难者家属发放的50万元“政府救助抚慰金”，可以认为是黄浦区政府依据《突发事件应对法》第61条第2款和《上海市实施办法》第39条的规定，给予遇难者家属的救助和抚慰金 那么，30万元“社会帮扶金”又是什么？“帮扶”一词是“帮贫扶困”的简称社会帮扶是一项复杂的系统性工程，牵涉到社会的方方面面，也关系到社会的稳定与团结大陆现有法律规定中找不到有关“社会帮扶”或者“社会帮扶金”的规定，只是在国家的一些政策中有出现。
例如，《中国农村扶贫开发十年纲要（2011-2020）》中指出，中国将“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务提出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”据此可以理解，“12・31”外滩拥挤踩踏事件中遇难人员家属得到的30万元社会帮扶金是政府出于“帮贫扶困”的考虑发放的 不过，救助或者补贴都从公共财政经费中支出，政府如何安排使用公共财政经费，影响着每一个纳税人如果使用不合理，可能会产生新的社会不公这也是很多人质疑“12・31”外滩拥挤踩踏事件中，黄浦区政府向遇难者发放80万元救助抚慰金的理由之一毕竟，黄浦区政府依据何种标准发放救助抚慰金，我们并不得而知 为何不是国家赔偿 有人主张，既然上海官方的调查报告中认定“12・31”外滩拥挤踩踏事件中黄浦区政府和黄浦区公安分局、黄浦区市政委、黄浦区旅游局、黄浦区外滩风景区管理办公室等相关部门负有不同程度的管理责任，那么，遇难者家属应有权获得国家赔偿 国家赔偿责任是指国家对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害所承担的责任。
根据《国家赔偿法》第2条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利 一般而言，只有同时具备以下要件时，国家才承担赔偿责任：其一，主体要件侵权行为主体包括国家机关、国家机关工作人员、法律法规授权的组织和国家机关委托的组织及个人其二，行为要件国家只对国家机关实施的执行职务的行为承担赔偿责任，致害行为必须是与执行职务有关的行为其三，损害结果要件国家是否承担侵权责任，还要看该行为是否造成特定人的损害如果没有损害结果或遭受损害的是普遍对象，国家就不必负责赔偿其四，因果关系要件法律上的因果关系是指损害结果和原因行为之间的关联性国家赔偿中因果关系的判断一般采用相当因果关系说，即原因行为和损害结果之间具有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连 就此次外滩拥挤踩踏事件而言，虽然黄浦区政府和相关部门存在着不同程度的管理责任，但与受害人的人身权损害之间并不存在相当因果关系，因此，国家不应当承担赔偿责任 国家责任如何真正落实 1938年，德国行政法学者福斯多夫发表《作为给付主体的行政》，率先提出了“给付行政”概念。
他认为，“任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾”，“生存照顾乃现代行政之任务”给付行政，即以积极地改善社会成员的生活为目的，提供金钱、物品、服务等一系列的行政作用给付行政以“生存照顾”为核心内容，其范围包括社会保障行政、公用设施行政及补贴行政三个部分此后，给付行政学说逐渐成为日本、韩国乃至中国大陆行政法学的重要论题 近年来，大陆主流媒体上一般采用“服务型政府”、“民生”、“社会建设”等多种语词表达来描述类似问题国家对于公共场所的群体性事件受害人也正是基于“生存照顾”理念而负有理论上的救助义务 但如何对受害人进行救助，尚需要纳入法治的轨道，建立完备的法律制度法律应当明确规定救助的对象范围、救助的形式、救助金的标准、救助金申请和发放的程序等问题 同时，建议完善社会救助基金制度比如美国“9・11”事件中的受害人是通过国会授权成立的受害人补偿基金接受援助的；2013年美国波士顿马拉松爆炸案受害者也是通过“波士顿壹基金”获得补偿的 社会救助基金可专门用于救助困难群体、事故灾难受害人，不能单纯依赖政府财政性基金，而应更多吸引社会捐赠省级人民政府应当设立救助基金，省级以下救助基金管理级次可由省级政府确定。
地方财政部门则负责对同级救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督目前，中国大陆已于2009年建立道路交通事故社会救助基金制度，最高人民法院也在积极探索刑事案件受害人司法救助基金制度 总之，建立完善的社会救助基金制度应是中国大陆将来的发展方向第 6 页 共 6 页。