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1、环境执法湖南省环境保护厅法制宣传处 陈 战 军Email: hnepa_ 2012年11月20日内 容 提 纲一、怎么评价我们的环境执法 二、为什么要加强环境执法 三、如何加强环境执法 四、行政处罚的原则与主要程序 六、环境执法中遇到的具体问题怎么解决第一部分第一部分怎么评价我省的环境怎么评价我省的环境 执法的现状执法的现状一、评价环境保护工作的根本标准 是环境质量n衡量环境保护工作的根本标准是环境质量，即我们的水、 大气、土壤等各种环境要素的质量是否持续得到改进，百 姓能否喝上干净的水，呼吸到清新的空气，吃上放心的食 物，在良好的环境中生产生活。n环境保护工作怎么推动，环境管理秩序怎么建立，
2、主要依 靠环境执法。执法是环境保护工作的主要内容。环境法提 供的是环境保护行为模式，如果我们不去认真执法，就无 法建立正常的环境秩序。n环境保护部门作为行政执法部门，最重要的工作就是执法 。n衡量环境保护工作的重要标准是环境执法。n衡量环境执法的标准是有法必依、执法必严，违法必究二、我们的环境执法怎么样？n这些年，我们做了很多工作，造纸行业的污染整治、湘江 治理、有色行业污染整治、锰三角整治、重金属治理、新 农村建设等取得了很大的成效。n全省去年实施行政处罚2676起，罚款金额3500多万元，与 2010年2374起处罚，罚款 1294万相比，分别增长了12%、 170%。n浙江富阳县一年的环
3、保罚款6000万，全省环保罚款08年突 破3个亿，现在大约是5个亿。罚款不是衡量环保工作的重要指标，但是衡量环境执 法的重要指标。我们跟自己的过去比有进步，但与其他省 比，有较大的差距。如果说“十五”计划我们大多数的指标 都基本完成了，但是坦白地告诉大家，环境 指标没有完成。中国决不能走“先污染、后 治理”的老路，要给子孙后代留一片青山绿 水。第一、在制定发展目标当中，不要 只看经济增长，而要看能源节约和环境保护 。今后五年，单位GDP的增长，能源消耗要 降低20，污染物的排放要降低10。第二、要严格实行产业政策，特别 是基础设施和企业的准入制度。那些污染环 境、浪费资源的企业和基础设施，一律
4、不能 搞。 第三、要加大对于环境污染的专项 整治。特别是对重要的水体、空气和土地的 面源污染，要有计划、有步骤地进行治理。 第四、要严格执法，依法保护环境 ，这是最关键的，也是最难的。在全国第六次环保会上，温总理分析： “十 五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完 成，但环境保护的指标没有完成，主要是两个指 标：一个是二氧化硫排放量；一个是化学需氧量 。2005年全国二氧化硫排放量比2000年增加了 27%，化学需氧量仅减少了2，均未完成削减 10%的控制目标。环境污染严重，主要是三个原 因： 一是对环境保护重视不够。不惜以牺牲环境 为代价换取经济增长 。二是产业结构不合理，经济增长方式粗
5、放。 三是环境保护执法不严，监管不力。 我们的环境执法中存在的主要问题前言： 环保执法难在何处呢？对这个问题，众说纷纭，以下三点是谈得最多的： 一是环保法律多但操作性不强，缺乏过硬的执法手段，“排污者守法成本 高而违法成本低”；二是环境管理体制不顺，统一监督管理形同虚设；三 是非法干预多，无法“挺起腰杆执法”。这是全国环境执法中存在的普遍性 问题。这些问题的形成“冰冻三尺，非一日之寒”，而要解决这三个问题也 非立个法或者发个文就能做到，这是一个系统工程。所幸的是党和国家领 导人看到了问题的症结，已经开始考虑解决这些问题。但是将环境执法难 的原因主要都归结到立法、体制和非法干预，是有失公允的。在
6、当前法制 还不健全的时候，在法治还没有完全取代人治之前，哪个部门的执法不同 样地面临着这些问题呢？同样是这些环境法律法规，为什么在有的地方执 行得好，在有的地方却执行得不够好，甚至执行得很不好？原因肯定是多 方面的，而执法者的原因应当是主要的。一味地谈环保立法、体制或者法 律中的某些不完善，来搪塞我们执法上的软弱乏力，不仅无助于当前的环 境执法，还会助长环保执法上的不作为。与其如此，还不如从我们部门自 身找原因，下大力气逐步解决执法中存在的问题，从而推动我们的各项工作走上新台阶。 1、 环境执法中存在的主要问题审视我们的环境执法，我认为存在以下突出问题：1.1 执法指导思想上有偏差1.2 依法
7、行政的意识不强1.3 执法的主动性不够1.4 执法队伍法律素质不高1.5 执法力量薄弱1.6 执法能力差1.7 法不规范1.8 执法的内部考核监督机制不健全n1.1 执法指导思想上有偏差环境执法应当以“保护和改善生活环境和生态 环境，防治环境污染和其他公害”为根本目标。而现 实中，不少基层环保部门的领导和执法人员为了保 帽子、争票子，有意无意或者被迫地偏离环境执法 的指导思想，导致对于环境违法行为，该查的不查 ，该罚的不罚，该管的不管，该停的不停，该关的 不关，该批的不批，不该批的乱批，等等；对于眼 皮底下的环境违法视而不见、熟视无睹，甚至帮助 企业逃避环境监管、对抗上级查处；对于群众反映 的
8、污染问题，听而不闻、受而不理、拖而不决、不 了了之。n1.2 依法行政的意识不强在环境保护工作中，不少环保部门的领导和 工作人员不同程度地存在“重技术，轻法制”、“重 收费，轻执法”、“重审批，轻监管”等的问题，以 至于环保行政执法过程中以言代法、以罚代法、以 收费代处罚、人情执法等“有法不依、执法不严、 违法不究”的现象普遍存在。究其根源就在于依法 行政的意识不强，没有真正地执法, 没有严格执行 环境保护法律、法规。这样的结果必然是既损害了 法律的尊严又损害了环境行政执法部门的形象，且 更不利于今后的环境执法，形成恶性循环。 n1.3 执法的主动性不够在环境执法中，主动性不够，有的存在畏难思
9、想，看领 导的脸色行事，不求有功但求无“过”，遇到问题绕着走；有 的乐于坐而论道，空谈立法、体制不足等的问题，对于自身 存在的各种问题见怪不怪，不检讨、不反思、不解决；有的 守株待兔，专等人家来做上门功夫，安于现状，不思进取； 有的热衷于搞形式主义、花架子，既不敢执法，也不善于营 造一个良好的执法环境；更有甚者，堂而皇之以法律不硬、 领导干预、现阶段污染难治来掩盖自己的不作为。是不是我 们没有那么多环境违法行为呢？绝对不是，每年以30%的增 长速度不断攀升的环境信访案件，流经城市的90%河段受到 严重污染，75%的湖泊出现富营养化，1/3的城市空气污染严 重，一些中小城市和农村地区污染有加重趋
10、势，酸雨影响面 积占国土面积的1/3，这些都是反映和衡量环境执法质量好坏 的重要“风向标”。 n1.4 执法队伍法律素质不高执法的效果很大程度上取决于执法人员的执法水平 ，对于法律法规较多的环保执法来说，更是如此。环 境执法涉及到水、气、声、固体废物、放射性，要求 执法人员不仅要具有广泛的科学知识和较高的专业技 术水平，而且要具有较好的政治素质和法律水平。当 前各地环保局专业技术人员不足，法律人才更是奇缺 ，不少基层环保局的领导诉苦“想要的人进不来，不想 要的人顶不住”。不少基层环保局连一个熟悉法律的专 业人员都没有，对于环保法律法规心中无数，遇到法 律问题，有的能蒙就蒙，实在蒙不过了就“临时
11、抱佛脚” 去查一查法规汇编，或者连查一下法规汇编都不愿意 ，干脆直接打电话向上级“求救”。n1.5 执法力量薄弱环保工作综合性强，涉及面广。环保工作的复杂性 、广泛性和艰巨性，必然要求有庞大的技术人员和执法 人员来支撑。而环保部门的人员编制先天不足，一方面 缺执法人员，另一方面内勤人员人浮于事。以湖南为例 ，2003年湖南全省环保系统实有人数7128人，而编制只 有5904个，行政编制仅1202个（事业编制4578个，其他 编制1348个），编制、人数与执法任务的要求差距很大 ，如果不计算纯技术人员、财务、机要档案、驾驶员、 内勤人员等非执法人员，能现场执法的可能不到2000人 ，真正常年在现
12、场执法的可能不到1000人，面对全省2 万多家有污染的规模以上企业和数万家有污染的个体经 营者，繁重的环境监督管理和执法任务，执法人员早已 力不从心、穷于应付。 n1.6 执法能力差环境执法人员缺乏必要的交通工具、取证工具、监测 手段，有不少地方环保工作人员连工资都没有纳入财政预 算，执法经费更没有保障。执法人员要自己“找饭吃”，出 现“违法者养活执法者”、“培养费源”等现象也就不足为怪 。n1.7 执法不规范一是执法的机构不规范，有的环保局存在几个机构对 外收排污费或者实施行政处罚，存在多头执法的问题；二 是执法的程序不规范，没有严格按照法律法规要求的程序 实施，该告知的不告知、该听证的不听
13、证、该罚缴分离的 不分离、必须分阶段送达的法律文书一次性送达，程序性 违法的问题比较普遍，极容易导致执法失效，在行政诉讼 中败诉。 n1.8 执法内部考核监督机制不健全一是对于环境行政执法，特别是行政处罚案件，没有形成立案登记、调查取证、案件审理、 决定、送达和执行的合理工作机制，没有查处分 离，往往一个机构或者工作人员包办到底，不利 于集中各内设机构的集体智慧；二是没有建立健 全的办案制度、内部监督制度、考核奖励制度、 错案追究制度和必要的工作程序，既不利于调动 执法人员的工作积极性，也不利于提高办案水平 和执法质量。 三、我们的环境质量怎么样？n我们的环境质量怎么样呢？大家心里都有一本账，
14、按周生 贤部长的说法：由于自然环境脆弱、人口众多、经济增长 方式粗放，我国环境面临的压力比世界上任何国家都大， 环境资源问题比任何国家都要突出，解决起来也比任何国 家都要困难。“十一五”时期，我们通过开展第一次全国污 染源普查、中国环境宏观战略研究、“十一五”环保规划执 行情况评估，对我国当前环境形势总体上进行判断，得出 的结论是：局部有所改善，总体尚未遏制，形势依然严峻 ，压力继续加大。n环境质量不好不好，要人民群众说了算。n环境信访投诉是反映环境问题和环境执法水平的一个重要 风向标。尽管环境问题有利益化和工具化的倾向，但能被 老百姓利益，说明我们执法和监管上有问题，不及时、不 到位。第二部
15、分第二部分为什么要加强环境执法为什么要加强环境执法为什么要加强环境执法n是改善环境质量的需要n是搞好环境保护事业的需要n是提升环境保护地位的需要n是建设两型社会的需要n是经济社会持续健康发展的需要n是党、国家、人民、中华民族的迫切需要第三部分第三部分如何加强环境执法如何加强环境执法一、首先要加强环境立法n我们现在的环境保护法律法规规章很多， 但有用、好用的不多n89年环境保护法民不适应形势要求我国环境立法存在的问题1、我国环境立法存在的主要问题n统一监督管理不到位，缺乏机制保障n不少环境管理制度缺乏相应的配套措施保障n法条过于原则，可操作性不强n倡导性条款多，义务性条款少n有不少环境违法行为没
16、有对应的法律责任n环境法律责任过轻（违法成本低，守法成本高）n法律责任追究程序过于繁琐（制人不足，制已有余）n缺乏过硬的执法手段n与其他法律之间不协调、甚至冲突 2、解决立法中存在的问题必须适应环境保护工作的实际需要，进 一步提高立法质量二、 要端正执法的指导思想环境执法有一个端正执法指导思想，进一步转变观念的问题，要从过去保位子、保经费中走出来，切实树立环 境执法的最终目标就是保护和改善环境质量，维护公民的 环境权利和最广大人民群众根本利益。各级环保局及环境 执法人员要树立“执法为民”的意识，按照“情为民所系，权 为民所用，利为民所谋”的要求，在具体环境执法活动中， 坚决维护广大人民群众的合法环境权益，努力促进整个社 会经济可持续发展。三、要努力营造一个好的外部环境环保执法中面临的最大困难主要来自于各种非法干预。要排除非法干预，就必须：第一，加强环境宣教教育，要借助新闻媒体弘扬环境保护先进事迹，揭露和批评各种环境违法行为，形成强大的环境保护宣传攻势，营造浓厚的环 境保护氛围，提高全社会的环境国策意识、法律意识和忧患意识；第二，严肃查处环境违法
