“城市设计”与“公众参与”：北京市城乡规划条例_的两大亮点

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1、 北京规划建设35解读北京市城乡规划条例 | 话题北京市城乡规划条例 （以下简称新条例 ）已经市人大审议通过，并将于1 0 月1 日起正式施行，对比此北京市城市规划条例 ，新条例中有关城市设计以及公众参与的内容可谓两大亮点。“城市设计”成为指导城市建设的法定依据新条例第二十二条提出： “区、县人民政府或者城市规划行政主管部门可以依据控制性详细规划组织编制重点地区的修建性详细规划和城市设计导则，指导建设。 ”新条例实施前，北京城市规划管理的法定依据是总体规划和控制性详细规划。控规作为当前城市规划管理的主要技术手段，以指标化控制为主，规定了用地性质、用地面积、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等指

2、标，但缺乏对建筑形态的控制要求以及对各地块之间建筑形体关系的指导，缺乏对城市特色、城市公共空间的研究，致使当前城市建设中出现了“有规划，无特色；有指标，无记忆；有建筑，无秩序”等问题，城市在一定程度上失去了应有的特色和魅力。“城市设计”是控制城市形象，特别是城市空间形象的一门学科。对于“城市设计”这个概念，目前还没有一个确切的定义。芬兰著名建筑师沙里宁在论城市一书中把城市设计含义归纳为： “城市设计是三维空间，而城市规划是二维空间，两者都是为居民创造一个良好的有秩序的生活环境。 ” 大不列颠百科全书中城市设计的定义是： “城市设计是对城市环境形态所做的各种合理处理和艺术安排。 ”英国城市设计家

3、弗吉伯特在市镇设计一书中指出： “城市是由街道、交通和公共工程等设施，以及劳动、居住、游憩和集会等活动系统所组成，把这些内容按功能和美学原则组织在一起就是城市设计的本质。 ”纽约城市设计师乔纳森巴奈特把城市设计看作是公共决策的连续决策过程，他强调： “城市设计由城市建设中一系列的日常决策过程所组成，一个良好的城市设计绝非是设计者笔下浪漫花哨的图表与模型，而是一连串都市行政过程，城市形态必须通过这个连续的决策过程来塑造。因此城市设计是一种公共政策的连续决策过程，这才是现代城市设计的真正含义。 ”城市设计是对城市空间环境所进行的三维空间的合理设计，既包含了物质空间的设计，也包含了人们社会生活以及精

4、神文明方面的设计。城市设计从美学、形式、功能、社会、认知等角度研究城市三维空间环境及行为问题，在城市规划管理过程中通过构建政策或行为规则来指导城市建设，使其成为对控规的有益补充。目前，由于其在优化城市空间控制中的优势，而在许多国家及我国许多城市的规划管理实践中备受关注，对实现城市的精细化管理起到了积极作用。近年来，结合北京城市重点地区的规划管理实践，规划部门积极开展城市设计在城市规划管理中的应用研究，并取得了一定成果。例如，通过某重点地区城市设计方法与成果的归纳，对城市设计的控制要素进行了系统研究，提出了城市设计导则编制流程及主要成果的内容和形式，为城市设计纳入规划管理系统创造了条件。2 0

5、0 4 年经国际招投标确定了某城市重点地区的规划方案。 中标方案受当时土地开发条件限制，为了提高规划的可实施性，将高层建筑比较均匀地分布在各个地块内。但是在城市景观方面存在规划超高层建筑群与现状超高层建筑之间缺乏呼应，建筑轮廓线缺乏起伏等问题。因此，从提升城市景观的角度出发，市规划委组织有关设计单位开展了中标方案的优化调整工作。通过对规划方案的分析研究认为，中标方案的路网结构、中央绿轴、地下交通环廊和二层人行连廊等特点应予保留。考虑到该地区对城市景观的重要影响，我们选取了一些城市重要景观节点，采取了实景照片加数字模拟分析的方法，对规划超高层建筑的数量、高度及位置进行调整，以达到对整体空间形态进

6、行优化的效果，并随之细化各地块的规划条件，即在“控规”确定的规划指标基础上，进一步对建筑位置、建筑体量、建筑风格、建筑材料以及交通组织等方面提出明确要求。通过上述研究工作，此“城市设计”与“公众参与” ：北京市城乡规划条例的两大亮点王 玮 王 涛36 北京规划建设话题 | 解读北京市城乡规划条例次优化方案成果主要体现在：第一，将规划区内的超高层建筑数量适当增加，并进行了位置调整，使其与现状超高层建筑形成中部高、两侧低的城市天际线，同时也使集中绿地更为完整；第二，通过对视线景观的分析，调整了沿城市主干道超高层建筑的位置，强化了沿城市干道的景观效果。以上是我们结合日常规划管理工作在城市设计方面进行

7、的一些有益尝试。新条例的实施，使得城市设计的组织编制和审批具有了法律依据，城市的空间管理也将成为今后规划管理处室的重要工作内容之一。相关工作仍在摸索当中，并将随着规划管理的实践进一步深化、完善。公众参与城市规划管理纳入法制化轨道公众参与规划，就是公众通过一定的程序和途径参与规划决策管理的活动。近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，也被认为是进一步加强城市规划编制和管理，提高规划科学性的一种有效举措。根据新条例的规定，公众参与贯穿了总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案等各层级规划的修改过程。公众参与的方式也包括了听证会、论证会、座谈会、公示等多种方式。

8、在当前的规划管理实践中，公众参与已经成为规划管理部门的日常工作之一。目前管理处室工作中涉及公众参与最多的情况是当建设单位提出调整规划方案的申请时，而其中最易引发矛盾的是居住区规划方案的调整。应该看到，随着城市的快速发展以及人们认识水平的不断提高，为适应客观环境的变化对一些处于逐步建设过程中的居住区规划进行适当调整是必要的。规划管理部门在处理这类问题时，应当在相关法律、法规框架内，协调好各方利益，这就需要我们理清两种关系。一是开发商与规划行政主管部门的关系。当开发商向规划管理部门提出调整规划方案的申请时，开发商与规划行政主管部门之间是行政许可部门和行政许可相对人的关系，受行政许可法 城乡规划法等

9、法律法规约束。二是开发商与其开发建设的房屋买受人之间的关系。这是一种民事关系，受民法通则 物权法等法律法规约束。开发商提出调整方案的申请后，规划管理部门在充分听取利害关系人意见的基础上，依据相关法律法规研究后作出是否同意其调整的决定。在此过程中，若因方案调整引起开发商与房屋买受人之间的民事纠纷，则开发商应承担相应的法律责任。因此新条例第七十二条规定：建设单位或者个人进行建设对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担相应的民事责任。规划部门针对不同情况对各种公众参与方式均进行了一些有益的尝试，也积累了一些经验。对于组织公众参与的规划部门来说，具体工作内容包括以下几方面：第一，根据项目情况确定是否需要组织公众参与；第二，确定公众参与的具体形式，即听证会、论证会、座谈会、公示等；第三，组织实施公众参与；第四，对公众参与过程中各方提出的意见进行分析研究，提出处理意见；第五，将公众参与情况及处理意见通过地方政府或规划委网站等途径反馈给公众参与参加人。在有条件的情况下，可以委托公证机构对公众参与进行公证。公众参与不仅是社会公平的需要，也是经济发展和提高城市竞争力的需要。目前，开展公众参与活动的各种形式均处于初步尝试实践阶段，相关程序、规定等还需进一步完善。 作者单位：北京市规划委员会责任编辑：沈博