普通高中实施绩效工资改革后的问题研究_刘俊仁

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1、教学与管理2012 年 8 月 20 日2009 年 9 月 2 日召开的国务院常务会议要求，实施绩效工资是事业单位收入分配制度改革的重要 内容， 从 2010 年 1 月 1 日起， 所有事业单位均要实施 绩效工资1。 按照此次会议的要求， 作为事业单位组成部分的普通高中应该从 2010 年 1 月 1 日起实施绩效工资。广东、 浙江、 河南、 湖南、 山西、 四川等省的普通 高中已经实施了绩效工资， 这些省份的普通高中在实施绩效工资过程中遇到了一些问题。 但已有的关于事业单位实施绩效工资的研究要么以整个事业单位为 研究对象， 要么以义务教育学校为研究对象， 很少以普通高中为专门研究对象。

2、为了有助于普通高中顺利实施绩效工资， 本文将对上述省份的普通高中在实施绩效工资过程中遇到的主要问题进行研究。 由于民办普通高中在现行法律规定之中属于民办非企业单位，不属于事业单位， 未被纳入此次事业单位绩效工资改革的范围之内， 本文的普通高中仅指公办普通高中。 一、 普通高中实施绩效工资存在的主要问题事业单位绩效工资是事业单位岗位绩效工资的 组成部分， 根据人事部、 财政部于 2006 年联合出台的事业单位工作人员收入分配制度改革方案 的规定，岗位绩效工资包括岗位工资、 薪级工资、 绩效工资和 津贴补贴四个部分。岗位工资和薪级工资为基本工资， 执行国家统一的政策和标准。绩效工资是岗位绩效工资中

3、 “活” 的部分， 体现工作人员的实绩和贡献， 工作人员获得绩效工资的多少由其工作成绩的好坏 和贡献的大小决定。可见， 事业单位岗位绩效工资中的岗位工资和薪级工资发挥着基本保障作用， 绩效工 资发挥着激励引导作用， 绩效工资制度的实施直接影响着事业单位工作人员的工作积极性。为了调查作为事业单位组成部分的普通高中实 施绩效工资的状况，“我国教师社会与经济地位研究” 课题组选取东部地区、中部地区和西部地区的十个省，在每一个省内选取一个城市和一个作为农村的 县， 在每一个城市和县内分别选取一所优质普通高中（包括国家级示范性高中、省级示范性高中和市级示 范性高中 ） 和一所非优质普通高中作为调研点。课

4、题组于 2009 年 12 月份至 2010 年 6 月份运用访谈法对被选取为调研点的普通高中实施绩效工资的情 况进行了调查。调查结果显示， 被选取为调研点的 普通高中在实施绩效工资过程中主要存在以下三个问题。1. 实施绩效工资的经费由政府全部负担还是由 政府和普通高中共同负担在有些省， 普通高中实施基础性绩效工资和奖励性绩效工资的经费全部由政府负担。但在另外一些 省，普通高中实施基础性绩效工资的经费由政府负担， 实施奖励性绩效工资的经费则全部或者部分由普通高中负担。2. 学校主管部门在核定绩效工资总量时是向优质普通高中倾斜还是向薄弱普通高中倾斜由于中央政府没有出台专门针对普通高中实施绩效工资

5、的规定， 普通高中实施绩效工资的普遍做法是： 参照 2009 年 1 月 1 日起施行的 关于义务教育学 校实施绩效工资的指导意见 ，学校主管部门在核定 本行政区内各所普通高中的绩效工资总量时， 向薄弱普通高中适当倾斜。但是， 此种做法遭到了优质普通高中教师的强烈反对。优质普通高中教师认为， 优质 普通高中发挥着对其他普通高中的示范作用， 优质普通高中教师在工作量和工作压力上都要大于其他普通高中教师， 学校主管部门在核定绩效工资总量时理 应向优质普通高中倾斜。3.升学率是否可以作为绩效考核的内容之一普通高中对于是否将升学率作为绩效考核的一 项内容存在不同做法： 有些普通高中规定升学率不能作为教

6、师绩效考核的内容， 而有些普通高中在绩效工资考核方案中明确将升学率作为教师绩效考核的内 容之一。 二、 普通高中实施绩效工资的问题剖析与建议1. 实施绩效工资的经费应该由政府和普通高中 共同负担， 以政府负担为主实施绩效工资需要以充足的经费为前提。 由于我 国普通高中绩效工资改革属于事业单位分配制度改普通高中实施绩效工资改革后的问题研究*筅郑州大学教育系刘俊仁* 该文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “我国教师社会经济地位研究”（05JZD00032 ） 的部分研究成果23革的一个组成部分， 普通高中实施绩效工资所需经费 的负担方式由普通高中在我国事业单位中的类别归 属所决定。我国事业

7、单位改革的基本思路是 “区别对 待、 分类治理” ， 即按照一定标准将现有事业单位进行分类并对每一类事业单位进行制度设计， 事业单位绩 效工资改革即遵循了事业单位改革的这一基本思路。事业单位工作人员收入分配制度改革方案是事业 单位实施绩效工资改革的直接政策依据， 其规定，“对 从事公益服务的事业单位， 根据其功能、 职责和资源 配置等不同情况， 实行工资分类管理。基本工资执行国家统一的政策和标准， 绩效工资根据单位类型实行 不同的管理办法” ，“事业单位收入分配制度改革所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担” 。 根据上述规定， 不同类型事业单位工作人员收入 分配所需经费的负担方式

8、应该有三种： 由政府全部负担、 由事业单位全部负担、 由政府和事业单位共同负担。 绩效工资属于事业单位工作人员收入分配的一部分，其实施经费的负担也相应存在由政府全部负担、 由事业单位全部负担、 由政府和事业单位共同负担三种方式。 2008 年中央编办印发的 关于事业单位分类试点的意见 规定， 现有事业单位根据其社会功能被 划分为承担行政职能的、 从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。事业单位分类改革之后， 原则上只有从事公益服务的事业单位继续保留在事业单 位序列。从事公益服务的事业单位根据其职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同， 具体划分为三种类型： 公益一类， 即从事关系国家安全、

9、 公共安全、 公共教育、 公共文化、 公共卫生、 经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务， 不能或不宜由市场配置资源的事业单位， 如义务教育机构。 公益二类， 即面向全社 会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位， 如普通高等教育机构。 公益三类， 即提供的服务具有一定公益属性， 可基本实现由市场配置资源的事业 单位。 普通高中由于服务对象的不特定性而具有公益 性，其属于从事公益服务的事业单位是十分确定的，问题是普通高中应该属于从事公益服务事业单位中 的哪一种类型。 本文认为， 普通高中在我国事业单位分类改革中应该被归入公益二类事业单位， 理

10、由如下： 从理论而言， 普通高中教育属于准公共物品。保罗 萨缪尔森 （PASamuelson ） 在 1954 年发表的 公共 支出纯理论 一文中将纯公共物品定义为每个人消费这种物品不会导致别人对该种物品消费的减少的物 品2， 并根据此定义概括出了纯公共物品的两个基本特征： 效用的非排他性和消费的非竞争性。效用的非 排他性指物品只能作为一个整体进行提供， 不能被分 割为若干单位分别进行提供。 消费的非竞争性指在一 定条件下， 增加一个消费者不会减少其他消费者对该物品的消费量。 很多物品仅具有纯公共物品的部分特 征， 学者通常将仅具有纯公共物品部分特征的物品称为准公共物品。 就普通高中教育而言，

11、 在现代社会， 受教育者接受普通高中教育都是在学校和班级里完成 的，在不超出某一学校或班级招生数量的条件下， 一 个人接受普通高中教育并不影响其他人在该学校或班级接受普通高中教育， 也不需要学校增加教师数量 和设施设备， 此时普通高中教育具有效用的非排他性和消费的非竞争性。 但当需要接受普通高中教育的人超过某一学校或班级的招生数量时， 一个人接受普通 高中教育就会影响其他人进入该学校或班级接受普通高中教育， 为了保证教育质量就需要增加相应的教师和设施设备， 普通高中教育就具有了一定的效用的排他性和消费的竞争性， 所以普通高中教育属于准公 共物品。 物品的属性不但决定着政府是否对供给该种物品承担

12、责任， 而且还进一步决定着政府对供给该种物品承担全部责任还是承担部分责任。 纯公共物品的 供给由政府承担全部责任， 准公共物品的供给由政府承担部分责任。 普通高中教育准公共物品的属性决定了政府仅承担供给普通高中教育的部分责任， 这就要 求普通高中通过市场和社会获取部分资源。从现实而言， 普通高中具备从市场和社会获取一定资源的条件。一方面， 普通高中主要通过两种方式从市场获取资源： 一是通过后勤服务社会化的方式获得收入， 二是普通高中尤其是优质普通高中通过校办产业创收的方式获得收入。另一方面， 普通高中可以 通过接受社会团体、 海外侨胞和港澳同胞的捐助获得一定资源。总体而言， 我国普通高中能够不

13、同程度地从市场和社会获取一定资源。由于普通高中应该被归入公益二类事业单位， 普 通高中实施绩效工资所需经费应该由政府和普通高 中共同负担。需要进一步说明的是， 普通高中教育属于基础教育， 接受普通高中教育不但对受教育者的发 展具有基础性作用， 而且受教育者素质的提高对整个 社会的稳定和发展也具有基础作用， 因此说普通高中教育具有较强的正外部性， 普通高中教育属于偏向于 纯公共物品的准公共物品， 这就要求政府处于负担实施绩效工资所需经费的主要地位。同时， 除少数优质 普通高中外， 多数普通高中从市场获取资源的能力比较弱， 这也在现实上决定了普通高中处于负担实施绩效工资所需经费的辅助地位。刘俊仁：

14、 普通高中实施绩效工资改革后的问题研究242. 学校主管部门在核定绩效工资总量时应该向 优质普通高中和薄弱普通高中倾斜 根据人事部、 财政部、 教育部 2006 年联合出台的中小学贯彻 事业单位人员收入分配制度改革方案的实施意见 的规定， 此次绩效工资改革， 在人事、 财 政部门按照本地区中小学的实际情况确定本地区的绩效工资总量之后，绩效工资总量需要经过两次分配： 第一次由学校主管部门根据一定标准核定各所中 小学的绩效工资总量。 第二次是在学校主管部门核定 的绩效工资总量之内， 各所中小学根据本学校的实际情况向本校教师自主分配绩效工资。可见， 各所普通 高中获得的绩效工资总量在一定程度上决定着

15、教师个人获得绩效工资的多少， 也影响着教师工作的积极性、 主动性和创造性， 这就要求学校主管部门在核定 绩效工资总量时注意向哪类普通高中倾斜更合理。随着市场对高素质劳动力需求的增加和高中教育日益受到重视，接受高中教育的人数不断增多，2009 年我国高中教育阶段的在校学生是 464091 万 人， 高中阶段毛入学率达到 792%3， 高中教育已经达到普及水平。 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年 ） 规定的战略目标是高中阶段毛入学 率在 2020 年力争达到 90%，高中教育在 2020 年将达到更高水平的普及。 当前我国普通高中教育和中等职业教育的招生比例趋于相当， 这意

16、味着今后普通高 中教育的毛入学率基本维持在 40%以上，普通高中教育已经进入大众化阶段。进入大众化阶段之后， 受教育者人数的变化要求普通高中教育的价值基础发生质的变化。 由于普通高中教育在性质上属于进一步提高国民素质的基础教育， 普通高中教育应该面向全体受教育者， 以保障受教育者平等的受教育机会为基 本价值取向。但基于教育资源有限的现实， 受教育机会平等的理想受到教育效率的制约4， 普通高中教育必须兼顾受教育机会平等和教育效率两种价值。1980 年， 教育部颁布 关于分期分批办好重点中 学的决定 ， 其专门规定如何举办重点中学， 重点高中 的存在有了政策依据。20 世纪 80 年代， 我国重点中学政策开始关注重点中学的示范性。20 世纪 90 年 代， 重点高中的示范性被更加明确地强调。 1994 年出 台的 国务院关于 中国教育改革和发展纲要 的实施意见规定，“每个县要面向全县重点办好一两所中 学。全国重点建设 1000 所左右实验性、示范性的高中。” 1995 年原国家教委颁布的 关于评估验收