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1、地方政府环境管理中职权与责任分析Lwpx03改革开放以来，中国经济迅猛增长，各项经济数据直线上升，中国正在逐步成为一个发展中的现代工业社会。与此同时，经济发展与环境保护间的矛盾在我国日益凸显。由于政府片面追究经济增长、忽视环境保护以及政府管理中存在的体制性障碍等问题，造成的环境危机已迫在眉睫。近年来，伴随我国经济高速增长的是环境事件的高频爆发，以及环境管理中其他问题的集中出现。政府是管理环境的主体，在环境管理中扮演重要角色，但其职权往往与所承担的法律责任不一致。政府的不作为或不适当作为将会对环境管理产生严重影响，而保障政府的权责一致是保障环境善治的前提之一。首先我们对环境管理中权责不一致的原因
2、进行分析。一、法律理念错位一、法律理念错位环境法在我国是一个相对较年轻的部门法。30 年来，我国已经建立了完备的法律法规体系，对环境问题的立法也基本覆盖了各个环境领域，环境法制建设取得了瞩目的成就。环境法是以社会利益为本位，以追求人类自然和谐共处为目的的社会法，其价值为人类社会环境的可持续发展。然而纵观我国的环境状况变化，在经济指标日益走高的同时，各种环境问题也日益凸显，各项环境数据都表明，我们生活的环境已经难堪重负。严峻的环境问题虽然与经济结构有密切关系，由于我国所处历史时期和经济基础所决定，但与此同时，我们不能忽略环境法制在法律理念上的错位。我国的环境法律体系以中华人民共和国环境保护法为基
3、础，按照调整范围，基本可分为污染防治法和自然资源保护法，对各环境要素进行监督管理。从 1979 年制定环境保护法（试行） 开始，到现在已经颁行的若干国家环境保护的法律、法规、行政规章以及环境保护的地方性法规、规章，基本上都是以向政府及其职能部门授权为主要内容，以企事业单位为规制对象，进而逐步形成了控制企事业单位污染与破坏环境行为的法律体系。环境法制整体上呈现出“监管企业”的态势，尚难成为“监管监管者”之法。 近年来很多污染案件是由于管理者不敢作为所致，而也有的是因管理者不愿作为所起。诚然，各种环境事件尤其是污染事件的肇事者一般都是企事业单位，但是我们的行政管理者，我们的政府绝对是无法独善其身的
4、。政府是社会生活的管理者，掌握大量资源能源决定权，如果政府决策政策失误造成的结果很有可能会产生规模效应，诱发大规模危机。而我们法律主要集中于监管企业，对政府的监管缺失导致政府不履行环境责任或履行责任不到位，而这正是造成我国环境顽疾久治不愈的主要原因。本身应当是以规范政府决策和政府行为为主的制度，在我国的法律中却偏转为政府用来管理生产者和开发者的制度和措施。 因此，我国在环境法理念的定位亟须完善，认识到目前条件下，中国环境问题的根源在于政府不作为或不当作为，我们在加大对企业的监管力度的同时，不能忽视对政府主体的监督管理，必须树立以监管政府为理念的环境法制理念，促使政府真正做到“环境善治” 。二、
5、体制性障碍二、体制性障碍环保管理体制对于环境管理来说，具有决定性作用。环境管理是一个有机联系的整体，有效的日常环境监管可以大幅度降低环境事件的发生概率，及时的环境应急处置则可以降低次生灾害的损失程度。无论是常态下的日常环境监管还是突发环境事件的处置，具有科学合理的管理体制，都是及时高效解决环境问题的基础。目前，地方环境保护部门实际上是双重领导体制，它既从属于环境保护部，也附属于地方政府。也就是说，地方环保机关在依靠地方财政以及地方人力资源的同时，却要执行来自上级环保机构的政策指令。这就产生了诸多现实中的尴尬境遇：当地政府负责地方环保局的财权和人权，地方环保局长由当地政府任命，而环保局的工作任务
6、却并不一定是地方政府真正支持的。很多时候甚至不得不违心办事，否则“立得住的管不住，管得住的立不住” 。以至于“开发区不敢查，要点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查” ，或者“领导不批示的不查，媒体不曝光的不查” 。何况，地方政府的环保责任也只限于本行政区，于是以邻为壑，转嫁污染，导致跨区域流域污染日益加剧。 虽然现行法规规定地方政府对辖区内的环境质量负总责，但却没有具体制度保障，由于地方政府并没有保护环境的具体责任，而地方政府绩效考核的中心是 GDP 增长，经济发展当然是地方政府工作的首要任务。在经济发展与环境保护出现矛盾时，地方政府作为实质上有自身利益驱动的主体，必然会重前者而轻后者，减低环
7、境标准和要求，满足经济增长的需要。同时，地方环保的财政预算拨付由地方政府决定，而普遍现象是这些预算远远不足以维护环保机构的日常运行，于是，地方环保部门还要依靠企业收取排污费来维持其日常运转，继而造成目标偏离：如果企业遵守相关法律而且环保目标得到了实现，地方政府环境保护部门将失去财政来源。于是，就出现了如此的报道：污染企业养活着众多地方环保工作人员。此语虽然刺耳，但也颇具代表性。三、权力配置不明晰三、权力配置不明晰在环境管理中，权力配置的不清晰、不合理导致环境管理效率不高，也致使环境事件发生后处理不科学、不及时。具体来说，权力配置不明晰表现在以下几个方面。（一）行政权配置不科学在我国，行政权中决
8、策、执法、监督三权进行分立的理论还不成熟。实践中，决策、执法、监督三权不分，或者分配不科学，导致政府和其环保部门在权力配置方面极不平衡。根据环境保护法规定，地方各级人民政府对辖区环境质量负责，同时，由环保部门具体对环境保护实施监督管理。另外，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，地方人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导。因此，不仅人民政府的环境管理职权没有进一步划分为决策、执法、监督三权，环保部门的环境监管职权也没有进一步划分。在实践中，环境管理的职权表面上是由环保部门行使，但实际上，人民政府掌握了重大决策权。例如，根据环境保护法第 9、第 10 条的规定，制定
9、地方环境质量标准和地方污染物排放标准的权力在地方人民政府；第 12 条规定，批准实施环境保护规划的权力也在地方人民政府；第 39 条规定，责令对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位的停业、关闭的权力还是人民政府（其中责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准） 。所以，在环境监管中地方环保部门实际的决策权有限，往往对应当不批准的项目没有发言权，对应当关闭的企业没有决定权，出了问题却要“背黑锅” 。这种状况导致环保部门日益成为地方政府的工具和摆设，不能积极主动的发挥作用，在执行国家环保法律过程中容易失职，压力大，怨气也大。（二）环境行政权中的监督权配置不科学。由于环保部门人员
10、、经费都由人民政府控制，上级主管部门的业务指导不能起到有效的监督作用。我国有上级部门对下级部门挂牌督办的监督办法，但是这个办法既没有明确的法律依据，也受制于现有的权力配置体制，上级环保门对下级环保部门的监督很弱，作用十分有限。四、法律责任追究不完善四、法律责任追究不完善法律责任的追究对维护法律尊严、保障法律秩序是极为重要的。但是，在环境危机管理中，法律责任的追究机制还很不完善，具体表现为以下几个方面。（一）追究责任的主体不明确尽管监察法 、 行政机关公务员处分条例 、 中国共产党纪律处分条例 、 刑事诉讼法明确了责任追究的主体，但是在实际操作中“漏洞”依然不少。首先是党纪政纪区分不明确。以党纪
11、处分代替行政处分甚至刑事责任的情况还比较多，而党委会直接决定行政处分的情况也时有所闻。这说明还有部分人没有从根本上区分党委和政府的作用，没有意识到党纪处分和行政处分的本质区别。但是从法律的角度分析，党纪处分和行政处分的性质不同的两类责任。特别是以党纪处分代替行政责任的追究，更是限制了法律的惩戒作用，造成了不利的影响。其次，对政府的领导成员，如何追究其行政处分的法律责任，还不是很清晰。要追究普通工作人员，或者环保部门领导成员的行政处分责任，监察部门可以作出决定，或者可以报人民政府决定。但是，要追究政府领导成员的行政处分的法律责任，监察部门并没有决定权。根据干部管理权限的规定，要上级人民政府来决定
12、。我们国家现在还是比较重视直接责任人员责任的追究，而对负领导责任人员责任的追究还很不重视。所以，只有明确领导责任承担者法律责任的追究主体和程序，才能改变这种局面，使“违法必究”成为现实。（二）违反法定责任追究程序根据中华人民共和国监察法 、 行政机关公务员处分条例 、 中国共产党纪律处分条例和中华人民共和国刑事诉讼法 ，追究法律责任有着较为严格的程序。但是，在实践中，这些法定程序往往被忽略，即法律责任的追究还带有一定的随意性。除非被媒体曝光，事件重大，诸如松花江、紫金矿业污染案之外，很多一般性的环境事件发生后根本就没有处分有关责任人员，尤其是负领导责任者的法律责任。这些重大的环境事件一旦被曝光
13、，党委和政府就开会，直接决定如何处分，而调查、申辩等法定的程序的正常进行则难以保障。追究法律责任的随意不仅损害了法律的尊严，也会造成被追究责任人员的不满，他们容易将被追究责任归于运气不好，从而使追究责任要达到的教育目的落空。而那些没有被追究责任的人员也不会吸取教训，容易重蹈他人覆辙。追究法律责任的随意还表现在大量使用非法定的“免职”，这种障眼法虽然对付媒体和群众十分有效，但是在日益公开透明的新的行政环境下，这种做法不仅不能发挥法律责任所应起到的作用，而且还会损害政府威信，最终偏离法治的轨道。（三）法律责任与法定职责不对等根据权责一致的要求，法律责任应当与法定职权相一致。但在实践中，不少情况是真
14、正发挥决定作用的人没有被追究责任，而那些只是执行决策的人员却被追究责任，甚至被送进监狱。例如 2011 年的紫金矿业污染事件中，上杭县环保局局长一审被判处有期徒刑 19 年 6 个月，副局长被判处有期徒刑 9 年。决策者无罪，执法者被罚，法律责任与法定职责完全不对等，这会造成以下后果：一是破坏了行政法权责一致的原则，也破坏了刑法罪责刑相一致的原则，不利于法治政府的建设。二是与法律责任要实现的目标相违背。法的作用之一是惩治和教育，而该惩罚的没有惩罚，不能使违法者警醒，也会使其他人不能得到正确的教育，反而会形成“权力越大地位越高越安全”的印象，不能充分发挥法的教育作用。三是不利于从根本上阻止类似事
15、件的发生。潜在违法者没有受到威慑，决策者仍然会盯着 GDP，而无视环境保护，环境保护出了问题也是由别人担责，作为趋利避害的利益诉求人，决策者“重经济发展，轻环境保护”的发展思路难以改变，科学发展就会失去法律保障这道防线。通过上述分析，针对环境管理中权责一致的实现我们从以下途径进行完善。一、完善权力配置的法律体系一、完善权力配置的法律体系科学配置权力或完善权力配置，通常理解为适度分权，各种权力处于合理的状态，彼此能够相互协调、相互制衡，各自能够实现效能最大化。同时，应理解为适度确定某种权力的自身界限，也就是界定某种权力可以在什么范围、什么层次上行使，而超出了这个范围、层次即是违背规则。通常情形下
16、，我们更容易把注意力集中在监督方面和责任追究方面，而忽视了权力本身的配置清晰、科学、合理的重要性。 在此我们虽然认为责任追究是一个及其重要的机制，但同时科学的权力配置则是从源头上防治各种行政不作为或不适当作为的根本。一种权力配置不科学、不合理，特别是有严重缺陷，它在行使过程中就不可避免地要产生背离权力主旨的现象。由于这种缺陷是本源性的，造成了权力本身的先天不足，权力自身的缺陷不克服，监督和惩处的难度必然增大；不仅成本增大，而且难以摆脱被动的状态。这也是为何环保投入不断加入，责任追究力度在加大，但遏制环境污染的效果仍不尽如人意的一个关键性原因。权责不一致的现象如上述分析，主要包括两种：权大责小、权小责大。从一定意义上对应了我国环境管理的现状，尤其是基层环境管理的现状。地方政府具有广泛的社会管理职权，其中包括宏观的环境管理，但其在权力横向配置中，并未分配给环保职能部门相应的权力。因此，为了实现权责一致性原则，我们有必要适当扩大环保部门监督执法权力，以达到权责对等。在行政管理体制上，行政综合管理部门和行政监督执法在性
