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1、村民自治是国家权力合法性基础的转换村民自治是国家权力合法性基础的转换马宝成内容提要 中国国家权力的合法性是建立在有效性和意识形态基础之上的，带有一定的偶然性和不稳定性。村民自治是国家权力为完善自身的合法性基础而作出的政治改革反应，其主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主选举赋予基层政治权力程序合法性，民主决策、民主管理和民主监督赋予基层政治权力以运作上的合法性，二者相结合将赋予基层政治权力更为稳定的合法性基础。实践证明，基层国家权力合法性基础的根本转变是成功的，它有效地促进了中国基层的政治稳定。关键词 村民自治 村民委员会 村民代表会议 村务公开制度 国家权力 合法性 一、问
2、题的提出 中国村民自治经过 20 多年的发展，目前已在中国乡村得到了普遍的推广。它由初始时期的村民委员会民主选举的单一内容逐步发展到今天的包括村民代表会议制度、村务公开制度在内的全方位的真正的民主政治。村民自治作为中国乡村基层经济、政治体制变革的逻辑产物，已经引起了海内外有关学者的广泛关注。一些学者视村民自治为的突破口，是中国式民主道路的希望所在。有的学者则持一种与上述相反的观点，认为将基层民主提升到更高层次的民主这一问题在现有宪法的框架范围内难以实现，若想实现宪政民主必须超越现有的宪法秩序。 一些学者注意到这样的一个问题：中国乡村村民自治的推动力量主要来自国家权力，政府在推动这一基层民主建设
3、的过程中表现出了很大的主动性。1 但是，为什么国家权力要在乡村基层推动一场很有可能削弱自身权力的民主运动？国家权力推动的这场民主运动与自身存在的相关性如何？它将使乡村基层的国家社会关系发生何种变化？等等。本文打算从政治合法性的角度入手来探讨这一问题，认为：中国乡村村民自治是国家权力为完善自身的合法性基础所作出的一种政治调整和改革，其目的是实现国家权力合法性基础的转换，即从旧有的以有效性(performance)和意识形态(ideology)为主要基础合法性转换成为以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为根本基础并辅之以有效性和意识形态为基础的合法性，在现代民主政治的背景下，这是一种更为根本和
4、稳固的合法性基础。 二、实施村民自治之前中国基层国家权力的合法性基础 合法性（legitimacy）是政治学理论中的一个重要概念，其原意是指法律(lawful)的或法治的(legal)。它的理论渊源最早可以追溯到古希腊时代柏拉图和亚里士多德关于责任义务和服从的思想，中世纪以自然法为基础的大众同意成为合法性的重要基础，到了近代，卢梭的公意思想、韦伯的三种权威理论等极大地丰富发展了合法性理论。哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序被认可的价值。2 康诺利认为，任何一种人类社会的复杂形态都面临着一个合法性问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚问题。3 通俗地讲，政治合法性就是指政治权力在社会进
5、行政治统治或政治管理时何以得到社会和民众认可的问题。 一般看来，政治权力的合法性基础包括三个方面：一是意识形态基础，指人们在观念、认知、感受等方面对政治权力的信仰和认同；二是制度基础，指政治权力在获得程序和具体运作上是遵循宪政制度的；三是有效性基础，指政治权力在执政期间所取得的成就。以上三者相互联系、相互支持，共同影响着政治权力合法性水平的高低状况。在现代民主政治中，政治权力以宪政制度为根本性的基础。 中国国家权力原有的合法性基础主要来源与两大方面：一是有效性，是指国家权力所取得的实际政绩；二是意识形态，指国家权力通过自身所据有的资源而进行的观念和思想灌输。从有效性方面看，其实际政绩是指政治权
6、力在新民主主义时期所领导的革命群众武装斗争的胜利以及在社会主义建设时期取得的成就。“在斗争中建立起来的政治权威就转化为以强制力为后盾的政治权力。随着斗争的发展，这种政治权力也在发展，直到取得全国胜利而发展成为国家权力。”4 有效性对于政治权力的合法性有着重要影响，一般看来，当政治权力具有较高水平的合法性时，其合法性水平也相应较高，反之亦然。利普塞特认为：“如果一个政治制度长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定。”5 近代以来，中国共产党所代表的政治力量经过艰苦奋斗，在政治上和经济上解放了中国的广大劳苦群众，不仅使他们在政治上获得了社会主人和国家主人的地位，而且在经济上也获得了前所未有的巨大
7、物质利益，这使得以中国共产党为唯一代表的国家权力得到了广大民众和社会的认可和支持。从中国共产党开始领导新民主主义革命起，一直到现在，国家权力所取得的有效性对于其合法性都起着重要作用。 其次，意识形态对于中国政治权力合法性也有着重要影响。意识形态是一个社会或团体成员对周围环境及自身存在的感觉、认知和信仰体系，它反映了一个社会或团体的价值取向和利益取向，它可以影响个人或团体的言行，为社会或团体的存在提供合法性支持。意识形态和政治权力之间往往存在着一种亲和关系，任何政治权力都会利用意识形态为自身寻求合法性支持。这种支持的获得一般与意识形态的政治社会化相联系，在政治社会化过程中，政治权力将有利于自身的
8、一套意识形态灌输与并占领社会，以取得社会和民众的理念支持。林德布洛姆认为，意识形态的政治社会化按照程度不同可以分为说服和训导两种方式，说服是一种程度较轻、较为含蓄的政治社会化，训导则是规模更大、纯粹单向度的 、渗透性更强的政治社会化。6 在中国，意识形态在中国共产党夺取政权和建设社会主义事业的过程中，有着举足轻重的作用。政治权力一般会利用种种政治社会化机构将符合于自身的价值观、政治情感、信仰，如崇高的共产主义思想、全心全意为人民服务的公仆意识、社会主义制度的优越性等推向社会，达成符合自身统治的一致化的意识形态，为政治权力获得民众的认可和支持提供了有力的支持。 再次，从形式上看，当代中国政治权力
9、已经获得了制度方面的合法性基础。因为中国的宪法明文规定了中国共产党在中国的执政地位，而且从具体运作上看其执政地位也是通过选举制度取得的。比瑟姆（David Beethem）认为，政治权力仅仅具备了遵循规则的条件还不能产生完全意义上的合法性，因为这些规则本身的合法性还需要证明，“规定权力的规则必须按照统治者和服从者共有的信念来证明自身的合法性。”7 换言之，政治权力所遵循的规则也必须具备合法性，只有如此，政治权力的合法性才具备完整的意义。同时，在分析选举对于政治权力合法性的意义时，应注意区分真正的民主选举和形式上的民主选举。8真正的民主选举是对政治权力合法性基础的最有力的确认，他比较公正地体现了
10、民众对于政治权力的同意状况。而名义性的选举则不能体现民众同意问题。在当今世界，一些非民主政体如威权政体也都有宪法和有关选举的法律来规定政治权力的产生程序和方式，但它们的合法性却存在很大的问题。 中国政治权力的合法性基础主要来自政治权力的有效性和意识形态两个方面，尽管宪政制度也为其合法性提供支持，但这种支持是不完整的。有效性作为政治权力合法性的基础是偶然的和不稳定的，一旦出现有效性水平下降或社会对有效性的期望值过高而政治权力又难以达到这种期望的现象时，社会和民众就会对国家权力失去信心，产生抱怨，从而影响到合法性的状况。而意识形态作为政治权力的合法性基础存在着局限性，意识形态的过度灌输会容易侵犯到
11、个人的自由和权利，在人民主权观念日益深入人心的今天，这往往会引起人们的逆反心理。而宪政制度则是政治合法性的根本性基础，它基于民众的同意，具有很强的稳定性，缺乏这一基础的政治合法性往往会出现动荡甚至危机现象。中国国家权力原有的合法性出现不稳定是在改革开放后，社会结构转型过程中出现的。这种社会结构转型是指“经济上由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型和政治上由以党代政权力过分集中的体制向建立民主与法制的宪政民主体制的转型。”9 在这一转型过程中，原有的整体性的社会利益结构发生分化，民众的利益意识和政治意识逐步觉醒，相对于政治权力的自主性和独立性日益增强，原有的一体化国家与社会关系开始分
12、离。这一趋势的发展对传统的政治权力形成有力的挑战，其原有的合法性基础开始出现不稳定。主要从以下方面表现出来。 （1）民众与基层国家权力的关系日益紧张。 一方面，随着农村经济的不断发展，农民的独立性和自主性逐渐增强，他们对旧有体制下基层干部的专断工作作风和方式开始不满，并在政治上提出了参与的要求。另一方面，基层国家权力为维护对基层社会的控制，相应地加重了对基层社会的抽取和管制，加之基层政治腐败的蔓延，使得基层国家权力与基层社会的之间的矛盾日益突出。 农民负担这一问题是中国基层国家权力与社会关系紧张的最突出表现。从20 世纪 80 年代后期开始，国家权力加给基层社会的不合理负担日益加重，甚至基层社
13、会的经济负担的增长速度已超过了农民人均纯收入的增长速度据统计，1986 年农民人均税负占人均纯收入的 7.02%到了 1991 年这一比例数字上升为8.81%，在农民人均税负快速增长的同时，基层政权自己设定的统筹提留和各种摊派集资的费用也大幅度增长，1991 年，这一数字为 44.55 元，占农民纯收入的 7.94%。10 除上述两项负担之外，农民所承担的各种临时性集资、摊派以及义务劳工等也在不断地增加。政治学理论认为，国家权力对社会的抽取是必要的，但它必须保持在一定的限度之内，否则，过度的抽取会引发国家权力的合法性危机。这些不合理的负担激起了农民的强烈不满，他们或者以消极的方式进行拖延或对抗
14、，或者联合起来共同对付不合理的抽取，这就造成了基层国家权力与社会的关系紧张，有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件。1992 年人民日报报道了湖南省农妇潘群英因无力承担沉重的经济负担遭到乡村干部的身心侮辱而自杀身亡的消息。湖南省某县因农民负担问题，一年内发生非法拘禁 24 起，55 人被非法关押、吊打，其中 4 人致残。1992 年四川省某县因农民负担过重问题发生恶性事件 24 起，其中 17 起造成自杀身亡、逼死人命或毒打致死，共 17 人死亡，16 人受伤。1993 年全国因经济负担过重而导致的农民暴动和骚乱事件 6，230 起。其中参与者超过 500 人的占 1/8，此外，各地农民因不堪过
15、重负担而打死打伤催款乡村干部的事件页时有发生。11 （2）基层国家权力的衰败与国家行动能力的弱化。 1983 年 10 月，中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政的通知，正式宣告了高度集权的半军事化的人民公社体制的解体。到 1985 年，乡镇人民政府村民委员会村民小组这一新的基层政权组织形式逐渐在全国确立。在这一新体制下，农村干部的固有权力和可控制的资源变的非常有限了，于是，很多干部从村级公共职位上退出，乡村政治组织处于无人问津的境地，其原有的执行国家政策的能力和为基层社会提供公共服务的职能严重弱化。 在政社分开的最初几年，原有的人民公社体制下的生产小队一级组织已不复存在，生产大队一级行
16、政组织也出现了大量的权力和职位空缺，很多地方以村民委员会为主体的新的村级行政组织未建立起来，有的地方建立的村民委员会形同虚设，无法行使管理基层社会事务、维持地方社会治安的功能。1988 年，民政部对 17 个省数百个村的调查显示，处于瘫痪、半瘫痪状态的村级组织约占30%，一些地区甚至高达 50%以上。与此相同，中国共产党的农村基层组织也陷入衰弱的状态，无力在新形势下发挥其固有的作用。1985 年，中共中央、国务院所做的一份调查显示，党的基层组织存在着许多问题，如不能发展新党员，长期不组织党员学习政策文件，不能按时收缴党费等。1994 年，中共中央委员会的一份报告指出，75%的农村基层组织处于替换状态，不能发挥其正常功能。12 “社会变革和经济变革必然会引起许多传统的社会、政治组织的解体，并动摇人们对传统权威的忠诚。”13 农村基层党组织和行政组织的衰败，使得国家权力在基层社会中的行动能力严重削弱，主要表现在以下方面。第一，国家权力对于基层社会的抽取能力弱化。这种抽取主要是指国家权力从社会中获得财政
