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1、1房屋拆迁中的行政法律问题随着中国社会的不断发展，中国的城市化进程不断加快，越来越多的人口涌向城市， 再加上其它各种原因导致城市用地越来越紧张，房屋拆迁等问题屡屡发生，其中涉及的法 律问题更是多不甚数，这都表明我国的房屋拆迁法律还需要进一步的完善。我国虽然有“城市房屋拆迁管理条例” “中华人民共和国宪法（节录） ” “ 中华人民共 和国物权法” “中华人民共和国城市房地产管理法” “房屋登记办法” “中华人民共和国城乡 规划法” “中华人民共和国土地管理法” “ 中华人民共和国土地管理法实施条例” “中华人 民共和国行政诉讼法”等有关房屋拆迁的法律管理着中国的土地使用，房屋拆迁等，但显 然是不
2、能够真正全面地管理房屋拆迁地问题，依然不能够避免房屋拆迁中“强制拆迁”等 等问题的出现，所以法律依然还有需要完善地方或者需要立新的法律。这些年来中国的房屋拆迁过程中出现了一些地方政府为了追求“政绩”，在实施片区 改造等情况下，采取了一些急功近利、损害被拆迁人利益的行为。最为典型的是，制订一 些文件、决定、命令等，降低补偿标准，在市政拆迁中表现得尤为明显。如徐州市棚户区 改造、常州市开发区片区改造时，另行制订的拆迁安置补偿标准，明显低于该市拆迁管理 办法规定的标准。有些地方政府制订的拆迁规范性文件在权限方面存在问题。如我省拆迁 管理条例 1996 年修订后，县级人民政府无权再行制订拆迁管理实施意
3、见，但阜宁县政府在 实施通榆南路拓宽改造工程时，制订下发的阜政发199714 号文，规定原地缩让自建的房 屋，不给予拆迁补偿费，明显越权。又如有些设区的市在制订拆迁实施办法时，将所属县 拆迁安置补偿标准又授权给县级政府，这种做法是否可行？不够明确。有些地方政府限制 被拆迁人对补偿方式的选择权。国务院拆迁条例规定，拆迁补偿采用产权调换、货币补偿 两种方式，但南京市拆迁管理条例，规定拆迁一律实行货币补偿，只在几种特殊情况下允 许选择产权调换。这些例子都说明了一个问题，就是地方政府的拆迁规范性文件的性质与 效力问题。还有就是政府不应当参与市场竞争，政府不应当成为具有经营开发性质的拆迁行为的 主体。即
4、使是市政建设，也应当委托有拆迁资质的房地产开发商实施。从国务院拆迁条例 中对拆迁人定性，即拆迁人是取得拆迁许可证的单位和个人，以及房屋拆迁主管部门部门 不得接受拆迁委托等条文可以看出，政府是不能成为拆迁人和拆迁实施人的。新国务院拆 迁条例删除了当地政府可以统一组织拆迁的文句，说明国家不赞成政府参与拆迁。政府自 己作为拆迁人，混淆了市场主体和管理主体的身份，政府即是运动员，又是裁判员，存在 很多弊端。司法实践中发现，政府作拆迁人的还比较常见，有些地方，甚至有党委、人大 和政府共同组成一个机构，作为拆迁人实施拆迁。这种现象带来了很多问题。如政府在拆 迁中的违规行为由谁来裁决处理？按什么程序处理？实
5、际情况是，政府自己实施拆迁的， 违规现象很普遍。这就是政府作为拆迁人直接参与拆迁问题。更进一步地说政府应当为拆迁市场提供一个公平竞争的良好环境，对违规行为及时 予以制止纠正，依据职权对一些拆迁争议进行裁决。但政府在行使其职能时，还存在这样 那样的问题。主要表现为以下几种情况，一是行政审批权行使不当。如超越权限批准开发 用地，被拆迁人往往以此为由主张拆迁违法；二是对开发商的违法违规拆迁行为制止、处 罚不力，甚至于与开发商串通，损害被拆迁人利益。三是在对拆迁纠纷裁决时，偏向开发 商，或者采取推诿、拖延等手段，让被拆迁人投诉无门。这是政府对拆迁行政管理不善问 题。除此之外，有些城市的“旧城改造”已成
6、了被拆迁人的噩梦。老城区是贫困人群相对 比较集中的地方，存在着一定数量小户型房屋、违章房屋，这部分被拆迁人在拆迁前还能 够维持基本的生存条件，但拆迁后将使这些家庭住房更困难，生活更加贫困。造成这些情2况的原因是一是拆迁补偿价格和市场实际价格严重脱节。拆迁补偿标准没有和市场接轨是 房屋拆迁矛盾的核心问题。主要表现在：A.是拆迁补偿标准过低。一些地方政府通过拆迁人申请，物价、国土、建设三部门联 合下文的方式，代替房屋拆迁市场主体的自由选择，单方确定补偿标准。从而导致补偿价 格与市场价格相差甚远，被拆迁人获得的补偿价远远低于同地段商品房售价，甚至低于同 地段的二手房价，在主观上造成了被拆迁人购房的经
7、济负担。B 是房价涨了拆迁补偿价格不变。近几年来，土地使用权出让价、商品房价格和二手 房价格在不断攀升，而各地政府制定的补偿标准却多年停滞不动，给被拆迁人造成巨大的 利益损失。C 是现行的法律法规对被拆迁人的土地使用权没有明确补偿规定，拆迁补偿只补偿被 拆迁人的地上建筑物，而其土地使用权没有得到应有的补偿。被拆迁人因土地使用权的丧 失而导致的损失，仅以房屋补偿名义是难以完全涵盖的。二、公益性拆迁和商业性拆迁没有具体明确的界定假借“公共利益”之名，行商业拆迁之实，激化了房屋拆迁矛盾。主要表现在：A 是城市房屋拆迁管理条例对拆迁项目的公益性和商业性没有区分，偏重于对开 发商利益的保护，使被拆迁人的
8、利益要求得不到有效伸张。一些地方政府在房屋拆迁中以 个人利益要服从“公共利益”为由，非法地介入商业性目的强制拆迁。B 是目前我国现行法律对“公共利益”内涵没有具体明确规定，导致在实际拆迁工作中， 作为政府的一项强制性拆迁行政权力的使用被扩大化了。一些地方政府给一些开发项目挂 上“公共利益” 的幌子，借助政府的公共权力，侵害被拆迁人私有财产权。三、被拆迁困难户得不到妥善安置失去生存基础安置房源紧缺、地段偏远、 “因拆致贫”的问题，没有引起一些地方政府的足够重视。 在房屋拆迁过程中，存在着拖欠、挪用、滞留安置资金以及安置滞后现象，尤其是安 置房源紧缺，擅自抬高回迁房价，致使房屋拆迁后，被拆迁人和房
9、屋承租人的居住安置面 临较严重的困境。低收入、低补偿的被拆迁人在拿到数目有限的拆迁补偿费后，只能选择 迁移到地价相对便宜的城市边缘居住。被拆迁人居住地的“城市边缘化”，使被拆迁人生存 成本大增，谋生手段又需要从头再来，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题，在一定 程度上导致了被拆迁人生活水平的下降。以上种种问题和矛盾都表明房屋拆迁行政法律、法规需要进一步完善。从行政和政府 职能来讲，一是政府应当严格按照法律法规的规定行使职权。因此政府作出抽象行政行为 尤其应当慎重。政府应当转变自身职能，不应直接参与市场竞争。政府不宜直接作为拆迁 人，市政拆迁应当委托有拆迁资质的房地产开发公司实施。上级人民政府
10、对下级政府应当 加强监督，对不当行为应当及时制止、纠正。二是政府应当加强对拆迁市场的宏观管理。 政府对拆迁市场管理不善的主要原因是与房地产开发商关系过于密切。有很多房地产开发 公司就是政府设立的，有些开放商是政府请来的，与政府有千丝万缕的联系。政府应当斩 断与房地产开发公司的不规范联系，与所设立的房地产公司彻底脱钩。同时，加强对房地 产开发公司的监督管理，对在拆迁中的违规行为应当依法及时予以处理、制裁，尤其要强 化许可制度的执行，杜绝无证拆迁。三是应当坚持权利本位观。民事权利是私权利，私权 利是与公权利相对应而言的，公权利的膨胀必然导致私权利受到侵害。从某种意义上说， 房屋拆迁法律关系具有一定
11、的行政属性，与公权利密切相关，被拆迁人往往会处于不利地 位。因此，在实施房屋拆迁过程，既要维护城市建设需要，更要注意维护被拆迁人的合法 权益。 四是人民政府应当加强对低收入被拆迁人的保障。通过建立和完善补贴制度，发放 政策性贷款等措施，杜绝被拆迁人无家可归的现象出现。住房是群众的最基本的生存条件 之一，房屋拆迁关系千家万户的最根本切身利益，解决得不好，极易引起群体性纠纷，影3响社会稳定。同时，政府在进行建设规划时，应当考虑多建设一些适合于低收入阶层居住 的经济适用房。此外，建议政府部门完善房屋使用性质变更的制度，对符合条件申请住宅 房屋变更为营业用房的，及时予以办理。从法律上来说，城镇居民房屋
12、拆迁法律保护缺陷，未区分公益拆迁和商业拆迁，我国 宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 用”。 土地管理法第二条第二款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的 土地实行征用”。 物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限 和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 ”城市房地产管理法 第十九条规定：在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收 回出让土地使用权。 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十二条规定，在特殊 情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。从宪法、
13、法律到行政 法规都提到“公共利益”是征用征收土地的前提条件，但却没有作明确定义。公共利益涵盖 的范围非常广泛，如果没有一个标准加以界定，必然会成为践踏居民房屋财产权的有利借 口。 二是拆迁补偿制度的法律缺陷。依城市房屋拆迁管理条例第二十四条规定：“货币 补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确 定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。 ”虽然确定了“区位”、 “用途”和“建筑面 积”三个标准，但只是表面上规定了货币补偿的金额由市场决定，实际上目前的通行做法是， 政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费 用等其它方
14、面的补偿标准。这样，拆迁补偿费用实质上仍由政府决定。而政府规定的补偿 标准往往是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格，费用往往偏低。并且对规定 的补偿标准更新较慢，如果出现市场价格上涨的趋势，该标准明显不利于被拆迁人的利益。 此外，一般来说，土地的价值远远大于地上所附房屋的价值，拆迁人的目的并不是为了取 得被拆迁人的房屋及其附属物，取得土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主 要内容。但我们的拆迁补偿制度中，恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的内容。 以上说明现阶段在我国有关房屋拆迁问题上，行政中政府部门应严格按照法律法规， 严格按照正确的程序来进行管理和解决问题，做到依法行政，权为民所用；法律上，应当 根据实际情况，以及广大人民群众的利益及时地制定新法或完善现有的法律法规，才能更 有效地解决房屋拆迁过程中产生的纠纷问题。2010-5-25
