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1、+ j) $ z/ s* w4 g! S1 三省六部制，隋唐时期确立，五代因之。北宋建立后，统治者从机构设置的形式上，并未对原有机构作大的更改，但在诸机构的职司上却做了极大的变动。北宋初期，三省六部这一政权主体机构，与唐比较已是形似而实非了。唐的三省六部，形式与实质统一，即三省六部有与其设置相符的诸项实际权力。北宋则不然，三省六部只执杂务，实际职掌被分散到其他机构中。这套机构中的许多职位用来安置寄禄之员，非实际任事者。总之，三省六部的整套机构之设近于虚置。(一) 名职重，实职空的门下省 e门下省是国家政令备案、审驳机构。备案，即皇帝发给中书省、枢密院的旨敕要交门下省留底备案， “凡中书、枢密院
2、所受备类旨敕，则留为底。 ”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)审驳是职权重心所在，即政令不合，门下省有权驳正，它上对天子之旨敕，下驳行政机构之奏状，命令之出，中书宣奉，门下审读，然后付尚书省颁行。审驳权的行使是有标准的，遇到重大问题时，要提出驳正的根据。国家政令要经门下省“受发通进奏状，进请宝印”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)后才生效，而且门下省还对官吏身份的认定及刑事审判中不合法度者也有权审驳，可见其职权之重。这一机构应设侍中、侍郎、左散骑常侍、左谏议大夫、左司涞，左正言、给事中、起居郎等职。省下分设吏、户、礼、工、刑、兵六房，专掌六部议奏复驳之事。给事中职下分设五案：上、下、封驳、谏官
3、、起居，主掌“进请宝印” ，受发文书、封驳、试吏等杂务。另外与门下省职司相关而设的业务机构有：起居院，掌修起居注，起居郎“记天子言动，书以授著作官。 ”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)通进司，掌授三省、枢密院及百司奏牍，具事目进呈，而颁布于中外。进奏院，掌受诏敕及三省、枢密院宣割和诸司符牒，颁行诸路。登闻检院、登闻鼓院，掌授文武官及士民章奏表疏，范围包括议论朝政得失、公私利害、军期机密、陈讫恩赏、理雪冤滥、奇方异术、改换文资、改正过名等等。这些章奏“先经鼓院进状，或为所抑，则诣检院”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)。依职官志所记，门下省自身的职权可谓至关重要，但在北宋时期，门下省的职责在“
4、主乘舆，八塞，朝会位版，流外较考” 。(马端临：文献通考卷 47职官考)等事，其审驳权流于形势， “诸司附奏挟名而已。 ”(马端临：文献通考卷 47职官考)门下省最高长官负有“佐天子议大政，审中外出纳之事”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)的侍中，宋统治者以其“秩高，罕除，自建隆至熙宁真拜侍中才五人，虽有用他官兼领，而实不任其事”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)。具体执掌驳审政令之职的给事中行使封驳权的时间不长，不久， “以向敏中、张泳始同知银台通进司，视章奏案牍，以稽出入，乙已以给事中封驳隶银台通进司。 ”(宋史卷 5太宗纪 。 )至此，门下省重要职司审驳权已为银台通进司所分， “元丰官制
5、行，给事中始正其职。 ”(马端临：文献通考卷 47职官考 。)直到这时，门下省的封驳权才收回到给事中手，封驳司变名通进司，隶于给事中。) i9 X0 Z, P d+ g7 g6 K)(二) 职未真拜的中书省2 z1 v. ; F9 c n. y( i1 b( 中书省是国家政令传达机构。按制有七种政令要经中书省。册书：后妃、亲王、皇子、公主、三师、三公及三省长官的册立封拜；制书：皇帝处分军国大事及任命“尚书左右仆射、开封府仪同三司、节度使”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)等；诰命：文武官员职位变动， “内外命妇”的封赠等；诏书、敕书：向一般官员发布命令；御札：是国家礼仪、祭祠时应用的政令；敕膀
6、：则是“戒励百官、晓谕军民”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)的一般性政令。除传达政令外，中书省尚有相当的人事权，中书省应设中书令、侍郎、右散骑常侍、右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言、舍人等职。省下设吏、户、礼、兵、刑、工六房，分向六部发布政令。主事、班簿、制敕库、催驱各房则为辅助命令下达的业务机构。舍人职下分设五案：上、下、制诰、谏官、记注，主掌受付文书、括录制词等杂务。中书省掌管国家政令的传达，原则上应为全国攻务中枢，但实际上不尽然，因为另有中书门下政事堂这一机构，夺其主要的政令传达之职，它“掌册文、覆奏、考帐”(马端临：文献通考卷47职官考 。)，而且宋统治者为防专权，虽设中书省，但
7、中书令一职“未尝真拜，以他官兼领者不预政事”(脱脱：宋史卷 161职官一 。)。舍人之职在中书省举足轻重，“三省事无巨细，必先经中书书黄，宰执书押，当制舍人书行。 ”(脱脱：宋史卷 373洪迈传 。)可见国家政令执笔者为舍人，但宋初，以“中书舍人为所迁官，实不任职”(马端临：文献通考卷 51职官志 。)因此中书省的重要职务未尝真拜。(三)统领不了六部的尚书省 6 ? # h d2 $ S2 |8 ? T* v6 ! S$ |: . 尚书省是国家政令的具体执行机构。它的权力非常广泛，掌理具体行政事务的六部隶属其下，不统于六部则统一由尚书省掌理。尚书省设尚书令、左右仆射、左右丞、左右司郎中、左右员
8、外郎等职。省下设左、右司，分掌六部“诸司所上之事” ，(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)另有开拆、知杂、催驱诸房帮办具体杂务。尚书省作为全国政务总枢，是权力实施机构。但从实际情况看，它未起到应有的作用。 “掌佐天子议大政，奉所出命令而行之的尚书令一职，因其位重，在宋除宗王外，不以假人”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)，所以“自建隆以来不除，惟亲王元佐、元俨以使相兼领，不与政事。 ”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)即有尚书令之职，却不任命。次于尚书令的左右仆射， “与三省长官皆为宰相之任”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)，职掌重心在佐天子议政，而非省务。实际执掌省务的是为左、右司郎中，左右
9、员外郎，权限在分治六部所上之事。而六部名义上隶属于尚书省，实际上因其地位日重，职司日广，“因此奏陈国政，特许独立行之”(张树藩：宋代中央政治制度55 页。)。可见六部与尚书省并无很强的隶属关系。(四)移于禁中的政事堂宋初，为了防止宰相擅权，把曾隶于门下、中书两省的宰相议事处政事堂移设禁中，脱离原隶属机构的掌握，直接由皇帝控制。宰相(即同平章事)、参知政事不在本衙，而是到天子手下议事办公。正、副宰相换班掌印，正、副的差别小，政事堂的宰相同时不超过五人。政事堂成为皇帝与宰相们议政的办公机构，有都堂、政府、东府之称。这样，宫禁之外的三省：“中书省但掌册文、覆奏、考帐；门下省主乘舆八宝，朝会位版，流外
10、较考，诸司附奏挟名而已”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)尚书省唯“集议、定谥、祠祭受誓戒、在京文武官封赠”(脱脱：宋史卷 l61职官一 。)等。三省的审驳、传达、执行等主要职权已为政事堂所夺，政事堂成为由皇帝亲自掌握的全国最高行政机构。由于政事堂是与枢密院对掌大政，财权又归三司，政事堂无权过问。所以政事堂虽脱离三省独立，却不能行使独立的大权，达到了宋统治者分宰相权的目的，即国家的政、军、财三权分立，直接面对皇帝。(五)职司不到位的六部机构4 2 K3 6 5 3 K宋承唐制，尚书省下设六部，但隶属关系不强，六部基本上披立。各部设尚书、侍郎、郎中、员外郎等职，宋初之六部，职司详明，但实际职掌并
11、未到位。吏、户、兵三部几乎没有职掌，工部完全闲髓，礼部、刑部保有部分职司。吏部掌管文武官吏的选试、拟注、资任、迁叙、荫补、考课之政令，封爵、策勋、赏罚、殿最之法，是国家人事任命机构。宋吏部与唐吏部不同，在唐，吏部只“掌文官选举”(马端临：文献通考卷 52职官六 。)， “武官选举”(马端临：文献通考卷 52职官六 。)则归兵部；在宋，文武官之选皆归吏部。但宋初吏部实际所掌“惟京朝官叙服章、申请摄官、讣吊祠祭诸事”(脱脱：宋史卷 163职官三 。)，其他职司则分散到别的机构中。其时，文臣中少卿、监以上官的铨选权在中书省；武臣中剌史、副率以上内职的铨选权在枢密院。其他“典选之职，自分为四，文选二：
12、日审官东院、日流内铨；武选二：日审官西院，日三班院”(马端临：文献通考卷 52职官六 。)。地方州、县官的铨选权则在考课院。而考功职司则由专设的考功院掌管。按制、吏部尚书职下分左、右选，分别设案十二、十；侍郎职下分左、右选，分别设案十五、八。左选掌文臣铨选事务，右选掌武臣铨选事务。另有司勋、考功、司封、官诰院之设，司勋掌勋赏，司封掌封、赠、承袭，官诰院掌具体封赠事务。考功院是考核官吏政绩的地方，决定官吏能否升迁，考官的标准有七事、四善，三最之说。七事：一、举官当否；二、劝课农桑，增垦田畴；三、户口增损；四、兴利除害；五、事失案察；六、较正刑狱；七、盗贼多算。四善：一、德义有闻；二、清谨明著，三
13、、公平可称；四、恪勤匪懈。三最：一、狱讼无冤健科不扰为治事之最；二、农桑垦殖。水利兴修为劝课之最；三、屏除奸盗，人获安处，振恤困穷，不致流移为抚养之最。: a: w- b. n7 V户部是掌管国家财政事务的机构。按制，户部之下左曹分三案：户口、农田、检法；右曹分六案：常平、免役、坊场、平准、检法、知杂。尚书职下设都拘辖司，总领内外财赋之数，其下又设度支、金部、仓部。但户部职司至“元丰正官名”后，始收回。5 O6 B4 V8 k. v- |4 Q5 ( # b8 Z; 9 V( d& n, e( b礼部是掌管国家礼仪事务的机构。宋初礼部实际所掌有科举、补奏、太庙、郊社等事。其他国家礼仪之事，由礼
14、仪院专管；贡举之政，由知院专管。尚书职下分五案：礼乐、贡举、宗正奉使帐、封册表奏、检法。侍郎职下分十案。另有辅助机构。% U. 6 V/ a# : k兵部是国家军事机构。但在宋初，军事政令由枢密院掌管，其武官的铨选权则在审官西院、三班院。兵部所余职司已不多。尚书职下分十案：赏功、民兵卫、厢兵、人从看详、帐籍告身、武举、蕃官、开拆、知杂、检法。国家武器库也隶兵部。刑部是国家司法机构。但在宋初，其复审权归至淳化二年(991 年)所设的审刑院；奏谳权则为大观三年(1109 年)设的纠察刑案司所分。刑部的其他职司得以保存。尚书之下分十三案：制勘、体量、定夺、举叙、纠察、检法、颁降、追毁、会问、详复、捕
15、盗、帐籍、进拟等。另有辅助机构，都官，掌徒流、配隶；比部，掌勾复中外帐籍；司门，掌门关、津梁、道路之禁令。9 g, f- B9 o( g! y. Y工部， “掌天下城郭、宫室、舟车、器械、符印、钱币、山泽、苑囿、河渠之政。 ”(脱脱：宋史卷 163职官三)宋初，三司修造案囊括了工部韵职司。工部完全闲置，虽设职，但为寄禄之官。按制，尚书之下分六案：工作、营造、材料、兵匠、检法、知杂等。另有辅助机构，屯田、虞部、水部、军器所、文思院等。宋初六部名义上虽有职司，实际上处于闲置状态。枢密院、三司及新设的审官院、审刑院、太常院等机构瓜分了属于六部的职司，六部事权分散。* F: R4 m2 Z5 z3 u三、皇帝掌握军权的工具枢密院$ Y# |+ L _ X! W3 R& a# R7 s5 0 Q: Q0 w# b& P D) I! k0 p北宋的枢密院，是全国军事政令总枢。 “军国机务，兵防、边备，戎马之政令”(脱脱：宋史卷 163职官三)，都出自枢密院，这一机构由皇帝直接掌握。唐末、五代，枢密院是皇帝与军队中间的军事政令传达机构，实际上掌握着军事调拨权。率兵打仗是军事统帅的事，因此军事指挥权实际上不在皇帝的掌握中。因而导致了军权的旁落。北宋统治者认识到这一点，因此将军事指挥、调拨权集中到枢密院，由皇帝亲自掌握。北宋的军事力量由禁军、厢军、乡兵、蕃兵组成。主力是中
