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1、中美公务员制度比较 王学杰 教授 中共湖南省委党校、湖南行政学院 公共管理教研部主任 联系电话：5310256（宅）2770878（办） 13975897938（手机） E-mail: jiexuewang jiexuewang 主要内容 一、美国公务员制度的介绍 二、美国公务员制度的改革与转型 三、我国公务员制度的建立、特点 和问题 四、我国公务员制度发展的基本方 向 一、美国公务员制度介绍 （一）美国公务员制度产生的背景 （二）美国公务员的范畴和分类 （三）美国公务员制度的运行机制 （四）美国公务员制度的基本特点 （五）美国公务员制度存在的问题 （一）美国公务员制度产生的背景 美国联邦公务
2、员制度产生前的公 职任用先后经历了”绅士治理政 府”和”政党分肥制”两个时期. 1、“绅士治理政府” 美国的开国元勋是一些受到良 好教育的有产者,由他们治理国 家一开始就表现出较高的理性 。从1789年第一任总统华盛顿 到1828年第三任总统亚当斯为 止的40年，实行的是一种“绅士 治理政府”，既指总统主要从有 名望、有地位、有学识的绅士 阶层中挑选有能力、品行好的 人担任联邦政府的官职和公职 。 2、“政党分肥制” 1829年杰克逊担任总统后，伴随两 党制政党政治的发展，美国进入“ 政党分肥制”时期。基本完成。杰 克逊认为竞选中获胜的政党应该如 同战争中获胜的一方一样独享战利 品，而且认为政
3、府的公共职务是普 通人都能胜任的简单工作。政党交 替执政，经常引起政府行政人员的 大换班，新上台的执政党，把官职 作为战利品，“合法地”、公开地地 进行“肥缺分赃”。1865年以后，由 于一边串丑闻，引起政界和普通民 众对“政党分肥制”的严重不满。 1881年，主张改革的新任总统加菲 尔德被一名求职不成的男子暗杀身 亡，成为改革联邦政府公职制度的 导火索。 3、现代公务员制度 1883年1月美国总统C.A.亚瑟签署了国会通过的1883年 公务员法（彭德尔顿法即文官制度法）。 该法共计划19条6页。主要内容可惜概括为三个方面 第一，成立联邦政府公务员管理机构公务员委员会。 第二，采用竞争性考试方
4、式雇用公务员。 第三，公务员实行政治中立及职业保障。 （二）美国公务员制度的范畴和分类 美国公务员的范畴 美国公职人员、政府雇员、公务员 三个概念常常混用，但实际上这三 个概念是有差别的。就三个概念的 外延来看，公职人员包含政府雇员 、政府雇员包含公务员。2002年， 美国联邦政府公职人员总数为 271.55万，其中联邦政府雇员为 269万，联邦政府公务员（2003年 ）为124.3万。 从严格意义上说，美国公务员一 般是指联邦政府雇员中适用于一般 职（GS）序列的白领职业雇员。 2002年美国政府雇员分布（单价：万人） 部门或 组织 政 府 雇 员 数 总数联邦政府州政府地方政府 政府雇员总
5、数 2103.9269507.21327.7 教育1014.81.1241.5772.3 医疗卫生17428.461.384.5 警察106.110.910.784.5 邮政8383 交通运输68.2626.136.4 国防68.168.1 其他589.571.5167.6350 美国公务员的分类 美国公务员以职位分类为主，即按职位的性质把各种职位 分成若干类，在类之下再按职位责任大小、工作繁简、所 需教育程度、技术精粗划分为若干等级。 美国国会于1923年通过职位分类法，把职位分为七类：专 门、科学、书记、行政、财务、手艺保管、灯塔储藏类。 1947年简化为一般职类（GS）和技艺保管职类。前
6、者分 为18个职等、23个职组、427个职系。其中115职等分 类由各部会自己办理，1618职等分类由文官委员会办理 ，属于高级文官。 在职位分类的基础上美国建立了以功绩制为主的公务员晋 升考核制度和专业化管理制度。 职等 GS 1 GS 2 GS 3 GS 4 GS 5 GS 6 GS 7 GS 8 GS 9 GS 10 GS 11 GS 12 GS 13 GS 14 GS 15 人数 0.270.62.56.311.88.7145.3131.7192319.69.35.7 2002年美国一般职（GS）序列雇员人数（单价：万人） 2002年美国联邦雇员类别分布(单位:%) 职业 类别 薪酬
7、类别 雇用 类别 工作 方式 任用 方式 职务 分布 学历 结构 白 领 职 业 蓝 领 职 业 G S FW S 其 他 类 别 永 久 雇 用 临 时 雇 用 全 职 非 全 职 竞 争 任 用 SE S和 例 外 主 管/ 管 理 者 其 他 大专 及以 上 其 他 8812721216919946752511894159 （三）美国公务员制度的运行机制 1、美国公务员的更新机制 考试录用机制：目前美国政府考试任用的公务员为85%。 政务官、民选官员、首长自行委派的“除外人员”职务过于 专门的人员、技术人员、GS1618级人员（高级文官）不 须经过考试任用。 退休制度：美国文官退休制度是
8、从1920年国会通过文官退 休法和年金法开始的，这两个法律经过多次修改，扩大了 适用范围，文官退休待遇也不断提高。 素质更新机制主要是指对公务员进行各种训练和和知识技 能的更新，公务员培训做到了制度化、法律化。 2、美国公务员的激励机制 考绩制度：美国于1887年开始实施考绩制度，1920年正式 将考绩制度纳入公务员管理程序之中。 晋升制度：1883年彭德尔顿法就规定官员只有经过晋 升考试方可提升。1938年罗斯福总统指示文官委员会规定 全面统一的晋升制度，并付诸实施。 工资制度：传统上美国公务员工资一般低于私人企业。为 了更有利于吸引优秀人才，联邦工资改革法和1970年 联邦雇员收入比拟法牢
9、固树立了联邦白领雇员与私人 企业中相应人员报酬相等的原则。 2002年白领职业雇员和蓝领职业雇员薪酬水平（单位：美元 ） 类别 白领雇员 平均水平 专业类行政类技术类文秘类其他 蓝领雇员 平均水平 薪酬56604726536661336680290523810439972 3、美国公务员的监控机制 美国行政系统对公务员的监控：包括伦理道德办 公室和监察办公室和部顾问室的监控。 职业工会的监控：美国政府承认职业工会享有就 政府雇员的各项事宜与政府谈判的权力，职业工 会一方面维护公务员的合法权益，另一方面监督 政府的人事管理。 （四）美国公务员制度的基本特点 1、公务员法规严密规范 2、公开考试、
10、择优录用 3、职务常任和政治中立 4、实行职位分类为主 5、公务员实行分权管理 6、公务员选拔向社会开放 7、注重专才 （五）美国公务员制度存在的问题 1、繁琐的职位分类 2、迷宫般的规则程序 3、终身雇用制度和过于稳定的职业保障 4、强调资历的薪酬晋升体系 5、惩戒性的纪律约束 6、复杂而划一的人事法规 7、集中化统一管理 二、美国公务员制度的改革与 转型 （一）美国公务员制度改革和转型的 背景 （二）美国1978年的公务员制度改革 （三）美国重塑政府中的公务员制度 改革 （四）美国公务员制度的转型 （一）美国公务员制度改革和转型 的背景 在20世纪70年代中期，发达资本主义国家经济陷入“滞
11、胀” ，政府运转失灵。政府不是在解决“问题”，政府本身就是 “问题”成为公众议论的热点。于是开始了全球性的持续行 政改革浪潮。20世纪80年代先是美国的州和地方政府然后 是联邦政府开始了重塑政府运动。 在重塑政府运动中，美国行政学教授L.桑德斯尖锐指出:“ 具有100多年历史的公务员体制与其说是千疮百孔,不如说 它已经过时，不能满足公众对政府绩效的需要。”公务员 制度“已经成为官僚化墨守成规和信誉扫地的传统的化身 。” 在强大的改革压力下，美国公务员制度开始了改革和转型 。 （二）美国1978年的公务员制度改 革 1978年美国国会通过了1978年公务员改 革法，主要内容为 1、公务员管理机构
12、重组：具有96年历史的 联邦政府公务员委员会被一分为三，人事 管理办公室（总统人事管理首席顾问）、 功绩制保护委员会、联邦劳工关系局。此 外还建立了政府道德办公室和特别忠告办 公室两个机构。 2、功绩制原则的补充和完善：以法律形式 公布了功绩9条原则及12条禁止性条款。 3、建立相对独立的高级公务员系统：实行 “级随人走”的品位分类，实行单独的绩效 评议制度，实行与“高风险”对应的“高奖励 ”政策。 4、对中层公务员实行以绩效为基础的功绩 薪酬制度：根据个人绩效水平和所属部门 实现机构目标的情况决定年度功绩薪酬的 提升。 （三）美国重塑政府中的公务员制 度改革 在重塑政府运动中开展的公务员制度
13、改革就是重 塑人力资源管理。重塑人力资源管理涉及广泛的 内容，其中重要的是雇用制度、职位分类、薪酬 制度和绩效评估这四个人事环节的改革。 1、重塑人力资源管理的指导原则：一是由 过程、程序导向转变为结果导向；二是由集中管 理转变为授权管理；三是由刚性规则管理转变为 弹性管理；四是由服从性管理转变为激励性管理 。 2、重塑人力资源管理的主要改革目标 （1）形成一种弹性和回应的雇用 制度； （2）改革职位分类制度； （3）改革绩效管理制度； （4）对雇员进行目标导向的培训 和开发； （5）扩大家庭友好工作场所项 目； （6）追求成果中关注平等雇用机 会； （7）消除繁杂的红头文件； （8）形成工作
14、管理伙伴关系。 1993年克林顿政府上台后，成立了 以由戈尔副总统为主席的“政府运 行评审委员会”，提出了重新塑 造政府的研究报告，由1个主报 告和14个附报告组成，其中就有重 塑人力资源管理的报告。 重塑人力资源管理报告一览 第一部分 让管理者形成和保持高质量多样化的劳动力 HRM1. 形成一种灵活和回应的雇用制度 HRM2. 改革一般职(GS)分类和基本薪酬制度 第二部分 让管理者拥有开发、培训、奖罚雇员的权力 HRM3. 授予机构为改进个人与组织绩效而进行项目开发的权力 HRM4. 授予机构为改进个人与组织绩效而开发激励性奖赏和奖金制度的权力 HRM5. 加强从制度上解决低绩效问题的措施
15、 HRM6. 明确培训目的是为了个人及组织绩效改进并使培训具有王王王更多的市场驱动 第三部分 使雇员兼顾工作与家庭的责任 HRM7. 向雇员提供更多的家庭-友好场所项目 第四部分 赋予管理者维护功绩制原则和平等机会的职责 HRM8. 改进为雇员安排工作专制的过程及程序 HRM9. 改进平等雇用机会目标和成果责任 HRM10. 改进机构内合作和人力资源职业交叉培训 第五部分形成一种不断自我改进和提高的制度 HRM11. 发挥高级公务员（SES）在政府中进行文化变革的关键作用 HRM12. 通过功能和信息自动化来废除过多的红头文件 HRM13. 建立有效的工作-管理伙伴关系 HRM14. 通过激励措施鼓励自愿离职 注： HRM即英文人力资源管理（Human Resource Management)r的缩写 （四）美国政府公务员制度的转型 进入21世纪后,布什总统的管理 议题改革,如同克林顿政府重塑 政府一样包含了公务员制度变 革的内容。如果说两次公务员 制度改革有什么阶段性的区别 ，那么就是重塑政府运动试图 用人力资源管理模式全面地改 造传统的人事行政型公务员制 度，管理议题改革则是在前些 年改革的基础上，进一步推进 公务员制度的现代转型，走向 一种以人力资本战略管理为特 征的新型的公务员制度。 1、美
