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1、现阶段我国直补模式惠农政策执行问题研究作者：楚国良来源：【摘 要】： 农村政治稳定作为农村发展和社会全面发展的前提保证，在当代中国起着举足轻重的作用。它关系到我国改革开放事业和现代化进程的全局。为维护我国农村政治稳 定的局面，为农村的改革和发展提供一个稳定的政治环境，党和政府制定了很多有关农民、农村、农业的政策。由于这些惠农政策的实施，在过去的几年里，我国农 民增收幅度较大，农村经济也得到了很快的发展，但有些农村政策在执行后却达不到预期的政策目标，甚至产生了种种问题和矛盾，从而影响了农村政治稳定。 本 文在回顾惠农政策历史演变的基础上，首先提出了我国现阶段惠农政策执行的障碍主要表现在基层政府执
2、行惠农政策不力、农民表现被动、政策执行所需物质基础不 牢固。究其原因，主要在于中央惠农政策在执行的过程中受到了种种因素的制约。首先，作为政策执行主体的基层政府有其内在局限性。“经济人”政府阻碍政策的执行；基层政府的执行人员素质有所欠缺导致政策得不到良好的落实；政府部门条块分割、协调不畅，阻碍了政策实行。其次，农民的受教育程度还很低影响其对政策的理解；农民话语权的丧失阻碍其对政策执行的反馈；农民“搭便车”思 想阻碍其对惠农政策执行的监督。第三，惠农政策执行的物质基础不牢固。主要由于基层行政管理的主体乡镇负债累累，农村的金融体制落后、农业投资渠道单一， 再加上资金管理不善、流失严重，使得政策没有得
3、到充分的资源支持。第四，政策执行的运行机制存在弊端。主要表现在政策执行的信息沟通机制不健全，缺乏政策 执行的控制机制和激励机制。、在此基础上，本文提出要选择合适的路径来克服这些障碍性因素。主要包括以下几个方面：一是精简机构，提高基层政府政策执行力；二是提高农民素质，提升惠农政策执行的社会资本存量；三是增加农业投入、改革金融体制、拓展资金渠道；四是强化惠农政策执行的监督。【关键词】：惠农政策 执行 基层政府 农民 一、中央强农惠农政策解读改革开放已经30多年，我国改革从农村开始。农村改革解放和发展了农村生产力，创新了农业农村体制机制，为全国改革发展做出了重大贡献。特别是党的十六大以来，中央提出了
4、解决“三农”问题的新思想、新论断，连续发出了几个1号文件，制订了一系列强农惠农政策，初步形成了新时期“三农”理论体系和政策框架。1、“三农”理论体系党的十六大以来，中央针对新时期“三农”工作的新形势、新任务和新特点，与时俱进地制订了加强“三农”工作的大政方针，形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新认识。一是提出了“重中之重”的基本要求。2003年 中央农村工作会议上，胡锦涛总书记首次提出，要把解决农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；同年温家宝总理在政府工作报告中，也提出要把解决农 业、农村、农民问题作为政府全部工作的重中之重。党的十七大进一步强调，解决农业、农村、农民问题，事关全面建
5、设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重 中之重。强调“重中之重”，延续了我们党历来重视“三农”工作的传统，体现了新时期“三农”思想的新发展，不仅表明我们党对“三农”问题的认识达到了新的高度，而且阐明了“三农”工作在经济社会发展全局中的定位。二是确定了“统筹城乡”的 基本方略。党的十六大首次提出要统筹城乡经济社会发展，十六届三中全会提出统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展与对外开放、统筹 人与自然和谐发展，把统筹城乡发展放在首位。推进城乡统筹，主要是针对长期以来城乡发展不协调的突出问题，着力建立有利于逐步改变城乡二元结构的新体制， 体现了在发展战略和政策取向上的重大调整，
6、为进一步做好“三农”工作明确了指导原则和基本思路。三是作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确指出：“农 业是安天下、稳民心的战略产品，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋；但 在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农村、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在2000年时，我国人均GDP已达到1000美元，2006年已超过2000美元。目前，我国第一产业占GDP的比重仅为11.7%。按照国际标准，人均GDP超过1000美元，就
7、表明这个国家进入了工业化的中期阶段。准确把握了我国经济社会发展的阶段性特征，反映了对我国现代化建设进程和规律的深刻认识。实行“以工促农、以城带乡”，既是我国推进工业化、城镇化和现代化的重大步骤，也为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论基础。四是制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。1998年，针对农业农村进入新的发展阶段，中央提出要对农业“多予少取”，随着农村税费改革的推进，2002年中央进一步提出要“多予少取放活”，2005年中央进一步提出要坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。这一方针，不仅着眼于进一步解放和发展农村生产力，而且强调要理顺工农关系和城乡
8、关系。体现了对新时期工农关系和城乡关系的科学把握，为加大对“三农”的扶持提供了有力的政策依据。五是规划了建设社会主义新农村的基本任务。党的十六届五中全会，提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务，指出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求扎实推进。这反映了全面建设小康社会的客观要求，勾划了新时期农业农村发展的宏伟蓝图，既是加快推进我国现代化建设进程的重大部署，也为推动新时期的“三农”工作指明了方向。六 是提出了走中国特色农业现代化道路的基本方向。党的十七大提出，走中国特色农业现代化道路。这是中国特色社会主义道路的重要组成部分，也是今后我国农业农 村发展的基本方向。我国
9、正处于由传统农业向现代农业改造的阶段。发展现代农业，既要遵循世界农业现代化发展的一般规律，更要立足我国基本国情和农业发展阶 段。七是明确了形成城乡经济社会一体化新格局的基本目标。党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对统筹城乡发展方略的丰富和发展，是对构建新型城乡关系提出的方向和目标。重点是全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。2、基本经营制度始于上世纪70年代末期的中国农村改革，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，再造了农业生产的微观组织基础。199
10、3年新修订的国家宪法，把家庭承包制规定为农村的基本经营制度，2002年又制定了农村土地承包法，以法律的形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权。2007年颁布物权法，进一步确认了农民的土地权利。土地承包经营是我国农业经营制度的巨大创新，奠定了农业、农村和国民经济持续稳定发展的基础。、（1） 坚持农村土地等主要生产资料的公有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地，也属于集体所有。集体土地 所有权归农民集体，由该农民集体全体成员共同行使或农村集体组织在法律规定的范围内行使对土地的占有、使用、收益、处分的权利。（2） 以家庭承包经营为基础。农村土地
11、承包法明确：国家实行农村土地承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍 卖、公开协商等方式承包。农民依法享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权 依法获得相应的补偿。（三）发展多种形式的适度规模经营。由于我国有2.5亿户农民，户均耕地规模只有7亩，存在着土地规模狭小的问题。特别是大量农村劳动力进城务工，在一些地方出现了土地撂荒、双季改单季的现象。为了提高土地利用率，中央明确要求，可以按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。、（
12、4） 实行统分结合的双层经营体制。农业集体经济组织实行统一经营和家庭分散经营两个经营层次，集体经济组织用合同的形式确立划分两个经营层次的经济内容，以责 权利体现两个经营层次的统分结合。要增强农村集体经济的功能，探索农村集体经济的有效实现形式，发展多种形式的社会化服务。（5） 发展多种形式的农民专业合作。在家庭承包经营基础上创造了农业产业化经营方式，有效衔接了小规模经营农户与大市场的联系。政府通过税收优惠、财政支持等手 段，培育一批竞争力高、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，引导鼓励龙头企业和农民建立稳定的产销关系。目前，全国各类龙头企业已经超过7万个，参加各类产业化组织人数达到3891万人
13、。国家鼓励农民大力发展农业专业合作社，出台了农民专业合作社法。3、耕地保护制度中国是一个人多地少，耕地资源稀缺的国家。目前，我国耕地面积为18.26亿亩，人均耕地仅约1.38亩，不到世界平均水平的40%。鉴于这一特殊国情，我国把保护耕地作为一项基本国策长期坚持，在宪法以及土地管理法、基本农田保护条例和农村土地承包法等一系列法律法规中提出了明确要求，切实保护耕地资源。一 是建立基本农田保护制度。国家按照一定时期人口和社会经济发展对产品的需求，依据土地利用总体规划确定基本农田。基本农田主要包括，国务院有关主管部门或 县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好水利与水土保持设施
14、的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地 以及农业科研、教学试验田等。国家对基本农田实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。二 是实行最严格的耕地保护制度。针对近年来耕地数量减少和质量下降的严峻形势，中国政府明确实行最严格的耕地保护制度。发挥规划和计划的宏观调控作用，优化 土地利用结构。严把土地闸门，加强新增建设用地审批管理。积极稳妥地推进征地制度改革，切实维护农民利益。强化地方政府保护耕地的责任，确保实现耕地保护 目标。中央明确提出，到2020年必须守住18亿亩耕地这个红线。三是严格集体建设用地管理。农村集体建设用地指的是农村的非农业建设用地，其使用主体包括村
15、镇集体、村集体和农村个人。土地管理法规定，“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局、综合开发、配套建设；建设用地，应当符合乡镇土地利用规划和土地利用年度规划。”近几年农村集体建设用地大量增加，造成了耕地流失，增加了宏观调控难度，为此2008年1号文件特别提出：“严格集体建设用地管理，严禁通过以租代征方式提供建设用地，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。依法规划农民宅基地管理工作。”四 是加强耕地质量建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥土力，提高农业生产能力。基本农田保护条例规定，国家提倡和鼓励农业生
16、产 者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥土力。近年来，国家组织实施“沃土工程”等重大项目建设，推广测土施肥等先进技术，着力加强耕地质量建设。4、农业税收政策进 入新世纪以来的几年，是中国历史上农业税收政策发生剧烈变化的重要时期，农村税费改革使中国的农业税收制度发生了根本性的改革。在农村税费改革之前，国家 实行对农业生产课税的政策，主要的税种包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和屠宰税等。其中最为重要的是农业税。根据1958年颁布的农业税条例，农业税是以国家向一切从事农业生产，有农业收入的单位和个人征收的一种税。它以农业收益额为课税对象，按照标准作物和标准产量征收。从2000年开始，中国启动了影响深远的农村税费改革，其主要内容体现为“四取消”：一是取消农业税。先是降低农业税税率，减轻农民负担，到2006年
