《湖南省饮用水水源保护条例（草案）》立法调研报告今年7月，省十二届人大常委会第三十一次会议审议了《湖南省饮用水水源保护条例（草案）》（以下简称草案），省人大农业与农村委员会作了审议意见的报告为落实常委会组成人员的审议意见，了解我省饮用水水源保护实际情况，做好草案修改有关工作，8月，省人大农委、常委会法工委组成联合调研组，进行专题调研调研组在郴州、娄底、株州三市分别召开座谈会，听取对草案修改的意见和建议；在益阳市赫山区兰溪镇千家洲村、衡阳市雁峰区岳屏镇公益村等地分别实地察看了农村饮用水水源保护情况；书面征求了怀化市洪江市等有关部门的意见现将调研情况报告如下：一、调研的主要问题针对常委会组成人员和省人大农委提出的审议意见，调研的主要问题归纳如下：1、是否应将农村饮用水水源纳入保护范围；怎样给设区的市预留立法空间2、如何规范倾倒医疗卫生垃圾、贮存、堆放固体废弃物、电鱼、违规使用农药化肥等行为；怎样加强第二水源建设 3、如何健全饮用水水源生态补偿机制4、如何明确地方政府和行政首长在汛期水源保护、水源污染事件应急处理中的职责；以及水利、环保等部门在饮用水水源管理、保护中的具体责任5、如何科学合理设置法律责任。
二、调研情况1、调研发现，当前我省县级以上城市已经普遍实行集中式供水，部分条件好的地方已经实现城乡统筹全域集中供水，但是全省广大农村地区的饮用水条件和环境均不理想，有些地方还较差，在城市自来水无法统筹到农村的情况下，实施的政策是大力发展农村饮用水工程，由于农村饮用水水源保护起步晚、意识差、力度弱、问题多，因此很有必要将农村饮用水水源保护纳入条例的调整范围同时，农村饮用水工程建设及管理是各级政府的责任，但最终落实还得依靠县、乡两级政府，所以应当明确县、乡两级政府在农村饮用水水源地确定、保护范围划定以及保护措施等方面的责任尽管水污染防治法明确规定饮用水水源保护区划定的批准权在省人民政府，下级人民政府无权划定，但是县、乡政府除了承担饮用水水源保护的具体工作外，还可以对乡（镇）、村饮用水水源地进行确定，并对分散式饮用水水源保护范围进行明确调研还发现，全省各地对集中式供水的标准有不同理解，湘北湖区以乡甚至以村为单位的集中式供水工程，动辄可解决数千人甚至上万人的饮水问题，但湘南山区以及衡邵娄干旱走廊，集中式饮用水工程往往只能满足数百人或者数十人的需求尽管兄弟省市的做法以及国家部委的规范性文件界定了“1000人以上”人口规模的标准，但是我省广大农村饮用水情况差异较大，省本级立法不宜作出一刀切的定义，由设区的市根据自身实际定义为宜。
同时，设区的市也可以立法对乡、村集中式饮用水水源地确定，分散式饮用水水源保护范围的划定、具体保护措施拟定等问题作出规定2、调研了解到，医疗卫生垃圾，违规使用农药、电鱼等行为在各地的饮用水水源保护区均有发生，应该采取措施予以处理第二水源建设尽管是各级政府的责任，但受条件制约，全省多数市、县均没有启动，且当前多数地方尚未确定应急备用水源，因此应结合我省实际，条例宜先明确应急备用水源建设的强制性要求，对第二水源建设宜作鼓励性规定3、调研发现，各地对建立饮用水水源保护生态补偿机制有较为集中的要求，希望立法能够明确生态补偿的方式、解决好跨行政区域饮用水水源的生态补偿问题4、调研反映，环保、水利、卫生计生等部门对饮用水水质监测监管均有法定义务从当前我省乡（镇）、村饮用水水质监测情况看，多数地方是由卫生计生部门开展的，且能满足水质监测的需要至于跨行政区域饮用水水源保护中存在的相互推诿、保护与管理不到位等情况，立法宜建立巡查、联合执法等有关制度5、各地还反映，虽然群众对在饮用水水源保护区设立地理界标、警示标志的作法反响较好，普遍拥护，但认为：在一级保护区实行封闭式管理过于严厉，难以做到；在一级保护区禁止旅游也很难落实；担心有些保护手段会影响经济发展。
三、建议1、对条例的调整范围和框架结构作出修改：草案一审修改稿拟将农村饮用水水源保护纳入调整范围，并在总则和有关章中予以规定由于条例调整范围是饮用水水源保护，理想状态下，为了更好保护饮用水水源，应当对提供饮用水水体地表水及地下水进行全流域保护，为此必然会采取一系列严格措施，如禁设排污口等，而这显然难以做到因此，条例根据水污染防治法的规定，并结合我省实际，对饮用水水源实行保护区保护制度，即通过划定饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区实行比非保护区更加严格的保护措施因而条例的主要内容应该是饮用水水源地确定、饮用水水源保护区划定、保护区的保护措施等方面，至于江河、湖泊全流域保护等方面的问题则宜在水资源保护管理立法中进行规范因此，拟将草案第二章改为“饮用水水源地确定”，并将其中与水源地确定内容无关的条款予以删除将草案第三章拆分为两章，分别为第三章“饮用水水源保护区划定”和第四章“保护措施”，并将草案第三章第十八条、第十九条、第二十条的有关内容划到“饮用水水源保护区划定”一章，将草案第三章第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五、第二十六条、第二十八条的有关内容划到“保护措施”一章。
将草案第三章中与上述内容无关的条文予以删除将草案第四章、第五章合并为第五章“监督管理” 2、细化饮用水水源具体保护措施草案一审修改稿拟不统一划定集中式供水的具体标准，由各设区的市根据各地实际情况确定草案一审修改稿拟根据水污染防治法的规定和我省实际，重点规范集中式饮用水水源保护区划定、保护措施拟定和乡（镇）、村分散式饮用水水源保护范围确定及保护措施拟定同时，根据常委会组成人员“采取更加严格保护措施”的审议意见，草案一审修改稿拟增加了饮用水水源水质标准的内容，并在保护区内相应增加了若干保护措施草案一审修改稿拟对地下水水源保护进行细化，增加保护乡（镇）、村饮用水水源有关规定3、明确饮用水水源生态保护补偿机制草案一审修改稿拟进一步明确补偿机制的操作方式；增加跨行政区域饮用水水源生态保护补偿机制有关内容 4、明确有关部门的监管责任草案一审修改稿拟规定有关部门应建立健全执法协作机制，联合执法机制等，解决跨行政区域饮用水水源污染防治的监管责任；拟明确县级以上人民政府卫生计生主管部门对乡（镇）、村饮用水水源水质实施卫生监测的责任5、科学设置法律责任草案一审修改稿拟对于有关法律法规有明确规定的，一般不再重复规定，只对上位法规定不明确或需要在条例中重点强调的，进行规定。
调研组成员：曾东楼、常文平、鲁宝、罗瑛瑗、李丹、邓智执笔人：邓智 2017年8月1。