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1、政府应急救援体系建设中公安消防部队的职能定位与实践思考在我国经济发展、社会转型的历史进程中，加强应急管理成为党委、政府提高执政能力一个重大、紧迫课题。中共 中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定明确“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险并作出具体部 署。应急救援休系是应急管理的基础工作和重要一环，在应急救援体系建设的关键时期，充分发挥公安消防部队这 支重要力量的关键作用，明确定位，加快实践，既是实现我国应急救援管理工作与国际接轨的发展要求，也是现实 形势下加强应急救援能力的必要选择。一、当前我国应急救援体系现状及存在的主要问题现代社会是高风险的社会,“天灾”与“人祸”并存，非传统安全问
2、题突出，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、 社会安全事件、暴力恐怖事件等增多。事故灾害多发迫切需要增强应急救援能力，筑牢最后一道防线，最大限度挽 救人员伤亡和财产损失。（一）我国应急救援休系基本现状。当前，我国应急救援休系正处于快速建设发展的关键时期，有以下三个基 本特征：一是分灾种管理下的分部门、分系统设置救援力量，“多队单能”，具有明显的计划经济特征，这是我国应急 救援力量体系的基本格局。二是现实灾害事故多发与新形势下人民群众对应急服务需求的激增，政府应急救援处于 双重压力下的严峻考验。重庆开县 2003年“12。23”井喷、江苏淮安2005年“3。29”道路运输液氯泄漏等特大事故， 均因
3、应急救援退滞、不力，“小祸”成“大灾”，教训极为深刻。三是以预案为载体、以整合为特征的政府应急救援机制 加快完善，对优化政府应急救援体系的呼吁和推动日益强烈。国家加紧筹备建立生产安全、公共卫生、自然灾害、 社会安全4大应急救援体系；全国组建了 8大化学抢险中心。（二）存在的主要问题。尽管近年来我国应急救援体系建设较快发展，但其体制上的基本“原型”在很大程度上制约了 应急救援效能的彩体发挥。一是条块分割缺乏整体合力。多支职能单的应急救援力量并存，互不隶属；多个应急 抢险救援方而的“中心”并存，各自为阵，客观上造成遇险求助不便、接警出动退缓、联动响应滞后、合成指挥不力等。 加之受本位主义驱使，少数
4、部门在应急救援准备和行动中追求权利和利益最大化、责任和风险最小化，推诿、扯皮 时有发生。二是多头投入缺乏成本观念。对防灾救灾的投入是预防性的，是一种机会成本与保护产出的关系。多头 投入必然造成投入总量增大，旦多支救援力量并存形成闲置较多，高精尖的设备不多，浪费严重。三是职能单一缺 乏常备主力。各专业应急救援力量在建队上都是立足某一类事故灾害处置的需要，没有一支政府直接指挥下、能妥 善处置各种事故灾害的常规、常备、综合性应急救援力量尽管近年来政府加强了应急救援能力建设，但在投入与 职能定位上，尚未明确这一层次性、主体性关系。二、公安消防部队的发展顺应了市场经济条件下政府履行公共职能的客观需要，理
5、应成为政府应急救援体系建 设中的主体力量在应急救援体系建设中，政府发挥主体性作用至关重要这一主休性作用集中表现在，政府既是应急救援体系 的组织者，也是这一艰巨任务的承担者。（一）政府依法承担社会应急救援体系建设是我国经济休制改革的必然结果。在我国加快建设社会主义市场经 济的历史进程中，政府的职责、职能定位日渐明晰。“十一五”期间，转变政府职能是深化改革的重点，公共服务是政 府的四大职能之一。随着法制的完善、以人为本观念的深入和国民安全意识增强，民众对政府公共安全服务的需要 而越来越广，要求越来越高。无论是事故灾害，还是民事急难，政府都要主动“补位”，积极作为，组织和实施应急救 援工作，这对政府
6、应急救援能力提出了全新的要求。发达国家的发展经历证明，经济越发达，政府社会应急服务功 能越完善，民众对政府应急服务的期望值越高。以德国慕尼黑市为例，该市人曰约130万，仅消防局年出警量就达 到29万次o 2005年8月，美国新奥尔良遭到“卡特里娜”飓风袭击后，布什政府四救援不力，受到广泛谴责，联邦紧 急事务管理局局长被迫辞职。近5年来，全省公安机关110、122、119接警量年增近20%,充分说明了这一发展趋 势。（二）改革开放以来，公安消防部队客观上为政府组织完成重大社会抢险救援任务发挥了主力军作用和很大的 贡献。人民群众日益增长了公共应急服务需求，引起了部分有识之士的重视和关注。1998年
7、，成都市公安消防支队 在全国率先作出“有警必出，有灾必救，有险必抢，热情服务”的庄严承诺，并以实际行动赢取了党委、政府和人民群 众的充分信任和高度赞誉。2002年，公安部在川召开抢险救援工作会，推广四川经验，部署全国消防部队加强社会 抢险救援工作。这既是公安消防部队建设史E里程碑式的大发展，也是政府应急救援功能的一次结构性大提升，取 得极大成功。在公安消防部队主动拓展职能的同时，各级党委、政府对消防部队寄予厚望，不断赋予新的重责。全 国10个省（自治区、直辖市）和部分市依托消防部队组建了地震灾害紧急救援队，上海市将反恐排爆的艰巨任务交 给消防部队，四川省调派消防部队参加了核事故处置演习、矿难事
8、故抢险等特殊的抢险救援行动。公安消防部队不 辱使命，经受了日益艰巨繁重的考验，不断夯实了事故灾害处置的能力和业绩基础。以四川为例,2005年全省消防 部队出警51989次，是2000年的2。4倍（2000年仅为21776次），年均增长20%;火灾出警9434次，不足总出 警量的五分之一。在危及生命安全的灾害事故处置中，公安消防部队“出勤率”超过90%, 80%以上是第一个赶到现场; 在90%以上的危及生命安全、重大经济命脉的抢险救援行动中，消防部队担负着攻坚克难的关键作用。传统的119 火警电话在内涵上已经成为各种急难险重的求救（求助）电话，公安消防部队在政府应急救援力量体系中经承担 了，主力
9、军，、，攻坚手,，、“先遣队，、“多而手”等多种角色。中央政治局委员、书记处书记、国务委员、公安部长永 康在川时曾题词，称赞公安消防部队是一支“人民群众利益的救护队”。（三）公安消防部队承担政府应急救援体系主体力量的特点及优势。在现有多支政府应急救援力量中，公安消 防部队具有四大优势，完全可以承担政府应急救援体系主体力量的角色。一是性质和任务优势。公安消防部队既是公安机关的一支现役力量，也是武警部队的一个警种，全心全意为人 民服务的宗旨和维护公共安全的重大政治和社会责任决定在H益严峻的事故灾害面前,必须以“任务跟着形势走,职 能跟着任务走”为发展思路，以“民之所需，己之所能，义不容辞”为行动取
10、向，积极主动、力尽所能为党委、政府分 忧，为人民群众解难。消防法规定，“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害 或者事故的抢险救援工作”，明确了消防部队参加其它灾害、事故的处置要求c国务院关于进一步加强消防工作的 意见中明确，“要充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。公安消防队在地方各级人民政府统 一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其 次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水 旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，
11、矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突 发公共卫生事件。”二是时间和空间优势。消防部队按照行政区划，立足“保卫城市、辐射农村”，以城镇为基础，建成了比较完整的 消防队站网络。随消防队站和多种形式消防队伍建设的推进，消防救援力量将覆盖到所有县级以上城市和部分乡镇。 一些重大工程、风景名胜区、水上也建立了消防站。从发达国家消防队站的现状，可以大胆预测，小型化、多样化 应该是今后我国消防队站发展的方向之一，其网点将更密集，覆盖区域更广泛纵深。消防部队一年365天、一天24 小时执勤，坚持I分钟快速出警。这种网络化、全天侯的特点，从时间和空间上满足了随时快速响应突发事故灾害 的需要。三是装备和
12、信息化优势。消防器材装备兼具处置其它灾害事故的功能。近年来，公安消防部队器材装备着眼处 置化工等特殊火灾和其它灾害事故的需要，在“特”字上下功夫，取得了大的发展。个人防护装备日益完备，侦检、照 明、排烟、堵漏、洗消、救生、警戒、输转、破拆等专勤器材系统化逐步配置，一些地方还添置了处置碳疽病毒等 特殊灾害事故的特种器材。在部分经济较发达、消防投入较落实的省份，消防部队基本具备了在各种特殊环境下处 置事故灾害的装备条件。公安消防部队信托公安部“金盾工程”，大力推进信息化建设，以硬件建设为基础，以软件开 发为平台，以指挥中心建设为枢纽，在重特大灾害事故处置中数据集成化、信息快捷化、前后方指挥一体化的
13、优势 突出。四是智力和技术优势。消防是一门边缘学科，涵盖了自然科学与社会科学的诸多领域。在长期与火灾等灾害事 故作斗争的实践中，公安消防部队加强基础理论研究和学习，较为全而地掌握了燃烧爆炸、建筑结构等事故灾害处 置必需的基础知识；加强技战术研究，积累了丰富的实战经验，摸索出一套行之有效的技战术理论和处置要领；加 强辖区熟悉、预案制定和实战演练，比较清楚地掌握当地重点要害部位基本情况，一旦灾害事故发生能够“有备而战”。 全国4个消防科研所、5所消防指挥院校加强科研与人才培养，加大部队急需人才的引进力度；国家、省、市三级灭 火救援专家人才库初步成型，在重大险情、灾害事故处置中发挥了关键作用；公安消
14、防部队人才建设成效显著，全 国消防部队干部本科以上占70 %,灭火救援指挥员经过严格考核持证上岗。目前，部分地方在依托公安消防部队建立政府应急救援主体力量方而已经先行一步。比如，青海省依托消防部 队组建了重大灾害应急救援队伍，四川省广安市依托消防部队组建了突发公共事件综合应急救援队，一队多能、降 低成本、提升效能的成效初步凸现。三、推进以公安消防部队为主体的政府应急救援体系建设急需解决的几个问题明确和加强政府应急救援队建设，离不开公安消防部队忠于职守积极作为，离不开党委政府审时度势宏观决策, 离不开制度物资坚强保障。（_）转变观念，充分认识公安消防部队作为政府应急救援体系主休力量的必要性和重要
15、性。各级政府要切实 增强对应急管理特别是应急救援工作严峻性、R期性、复杂性的认识，增强建立完善政府应急救援体系的责任感、 危机感和紧迫感。要从“立党为公，执政为民”的高度，本看整合资源、提升能力、服务大众的要求，充分认识公安消 防部队作为政府应急救援主休力量的必要性、重要性和可行性,加快实践，推进建设。政府有关职能部门要克服本 位主义和部门利益，本着优势互补、协同配合的原则，大力支持建好建强公安消防应急救援力量。公安消防部队要 进一步树立消防”理念，破除“份外事”的思想，坚定不移地拓展和深化社会抢险救援工作，加强特勤业务建设，增 强非火灾类事故灾害的生命救助、生命线工程、化学品事故、交通事故救
16、援、民事救助等各类公共安全应急救援本 领，坚强有力地承担起政府应急救援主体力量的重任。（二）制定出台法律法规，整合现有资源，建立符合我国国情的政府应急救援体制和机制。政府加强应急管理 应贯彻“依法治国”的方略，按照“依法行政”的要求，首要的是加快应急管理立法工作。紧急状态法列入国家重点 立法项目，国务院颁布了国家突发公共事件总体应急预案。在这一进程中，应注意加强应急救援体系建设的立法 工作，为建立起符合国情、利国利民的应急救援力量体系提供法律保障。重点明确三种关系。一是明确主体关系， 建立一支党委、政府直接领导下的专业应急救援队伍，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主体建设。 对现有各种应急救援力量进行汰重组”，除专门领域（如军队）、特种技能要求（如核事故处置）外的应急救援力量 一律予以撤并，集中人、财、物资源建好政府应急救援队。三是明确结构关系，以预案建设为基础，形成“以政府应 急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基
