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1、发展ppp模式的对策与风险防范摘要：当前，我国经济发展进入 “新常态”，经济由高速增长转为中高速 增长，经济结构优化升级任务繁重，为 了能更好地解决基础设施建设资金短缺 和管理效率低下等问题。我国政府也正 在积极探索通过PPP模式建设基础设施、 购买公共服务。文章旨在提出针对性建 议，从而为公共部门决策提供参考。关键词：PPP模式对策风险防范 一、PPP模式运作的基本要求(1) 基本要求：解决好风险识别和 合理分配，是成功运用PPP模式的关键。 政府的契约精神和能力建设是基础，合 理的风险分担是PPP模式的核心，由更 有能力承担风险的一方承担相应的风险， 是PPP模式的一个基本原则；(2) 政
2、府部门的有力支持：在任何 情况下，政府均应从保护和促进公共利 益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限 和关系，降低项目总体风险；(3 )政府应由健全的法律法规制度， 在法律层面上对政府与私营企业在项目 中需要承担的责任、义务、和风险进行 明确的界定，保护双方利益；(4) 专业化机构和人才的支持：PPP 模式需要比较复杂的法律、金融、和财 政方面的知识。一方面要求政策制定各 参与方规范化、标准化的交易的PPP流 程，对项目运作提供技术指导和相关政 策支持；另一方面，需要专业化的中介 机构提供具有专业化的服务；(5) 建立公众参与决策、监管的机 制是保障。基础设施关系
3、到广大社会公 众的切身利益，社会公众应对这些项目 享有知情权和建议权。二、发展PPP模式的对策1、加快推进PPP法律法规体系建设, 建立规范系统的监督管理机制PPP运作过程中面临着程序繁杂、内 容繁多的问题，涉及的内容涵盖合同、 税收、特许权等许多方面，而如何平衡 好政府、企业以及消费者三者之间的利 益关系，是亟须解决的难题。由于PPP 模式在我国推广运营的时间比较短，我 国公用事业领域中的与此相关的法律法 规体系还不成熟，法制建设进程还远远 落后于实际发展的需要；另外由于基本 性立法的不足，目前部分法律法规还存 在着以部门利益为主导的现象，法律法 规与制度缺乏紧密的联系，条款冲突与 内容模糊
4、的情况时有发生，相关法律框 架的缺失使得企业、政府、消费者三者 之间的沟通成本上升。因此，必须将相关活动纳入法律框 架，作为整个项目运作的指导者和监督 者，政府部门必须从公共利益的最大化 的立场出发，设计一套规范化、标准化 的PPP运营体系，对项目运作的流程提 供政策服务和技术指导，保证项目有序 推进，促使运作过程的公开、公平、公 正。与此同时，也要强化政府对PPP项目的监管职责，地方政府在ppp模式中， 既是履约者，又是监管方，对于与公众 利益密切相关的活动，政府既要对企业 参与方的利润目标进行调节，保证企业 主体参与方能够得到合理的收益，同时 也要维护公众利益，更妥善地处理三者 之间的关系
5、。2、培育契约精神，积极推动PPP 模式下非正式制度的建设Ill在现代公司治理过程中，由于企业 的外部成员如部门主管、债权人等的监 督不力，企业的内部成员如经理或者工 人直接掌握了企业的实际控制权。内部 人通过对企业的控制，追求自身利益的 最大化，损害外部人的利益，这就是“内 部人”问题，在这个问题上，青木昌彦 指出：“在转轨国家中，在私有化的场合, 大量的股权为内部人持有，在企业仍为 国有的场合，在企业的重大决策中，内 部人的利益得到有力的强调”lo PPP 模式下，这种情况也有可能发生，当企 业正式制度规则与其成员的利益和偏好 不一致，如果由于显性的正式制度的不 完善使违约成本很低时，组织
6、成员往往 倾向于打破正式制度规则的束缚，隐性 的非正式规范成为行动选择和资源配置 的主要原则。面对复杂多变的市场环境， 私人部门有时由于无法对政府的行为进 行合理的预期，当其自身利益无法得到 政府的有力保障时，必然会导致私人部 门的信心不足，对自身回报所做的预期 能力下降，从而影响他们参与这种合作 制的积极性。因此，为了降低交易与沟通成本， 除了法律法规的保障外，政府等相关部 门还应该积极推动、培育新型契约精神， 积极推动PPP模式下非正式制度的建设， 使经济运营过程中经济主体之间的自由、 平等、互利、公正原则内化于心，外化 于行。作为正式制度供给的补充和创新， PPP模式更广泛的发展应以法治
7、化为前 提，以诚信的契约精神和商业文化为铺 垫，提高对契约精神的认同，从而培育 良善和谐的经济文化氛围。3、整合服务PPP金融资源，创新金 融支持模式，多方合力支持PPP机制推 广在PPP项目上，建立健全金融协调 机制十分重要，在现有金融监管制度下, 建议成立PPP联席小组，“一行三会需 要专门就保险、信托、证券等支持PPP 项目的问题进行研究，加强同财政部、 发改委的联系与沟通，充分估量PPP发 展对整个金融市场和金融生态环境的影 响，在制定与执行货币政策的过程中， 要充分考虑PPP模式的影响，同时应该 建立多元化的融资渠道，整合跨行业资 源，综合运用信托、基金、商业银行贷 款、资产证券化等
8、金融工具，形成合力， 提升融资效率和融资方式的灵活性，努 力发挥PPP模式的优势。另外，在构建PPP综合服务体系过 程中，要有针对性，对不同地区采取区 别性政策。对于经济实力薄弱、资金量 小的农村、西部等欠发达地区，要重点 突出开发性和政策性金融的作用，努力 推动国开行等政策性金融机构为PPP项 目建设提供“贷款、租赁、投资、证券 等综合性的金融服务，同时联合其他保 险、证券公司等金融机构以委托贷款、 银团贷款等方式，提局PPP融资的可获 得性，拓宽该地区PPP项目的融资渠道。 在经济强劲、金融服务体系比较健全的 东部及中西部发达的地区，应该发挥商 业性金融机构在利率定价、市场退出、 产品创新
9、等方面的优势，努力激发市场 活力，“让市场在资源配置中起决定性作 用”的思路贯穿于PPP金融服务的过程 中。三、PPP模式的风险防范1、PPP模式风险分析（1）政策风险：即在项目实施过程 中由于政府政策的变化而影响项目的盈 利能力；（3）汇率风险：是指在当地获取的 现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇;（3）技术风险：直接与项目实际建 设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担；（4）财务风险：大小与债务偿付能 力直接相关。财务风险是指基础设施经 营的现金收入不足以支付债务和利息， 从而可能造成债权人求诸法律的手段逼 迫项目公司破产，造成PPP模式应用的 失败；（5）营运风险：主要来自于项目财
10、务效益的不确定性。在PPP运用过程中 应该确保私营合作方能够获得合理的利 润回报，因此要求服务的使用者支付合 理的费用。2、PPP模式风险防范措施（1）摒弃投机心理。PPP项目具有 传统项目不可比拟的复杂性，企业不可 试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点 签订不平等合同。显失公平的合同在后 期执行过程中很容易造成政府出现信用 风险。更不可利用极少数官员的腐败， 采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关 负责人受到法律制裁之后，项目也会面 临失败的风险。企业应获得公众认可，与政府合作、寻求担保或投保政治险等 方法来应对政治风险；(2) 重视项目前期调研、论证。在 项目前期调研上做足准备。聘请专业的 中介机构，做好财力和成本收益核算， 并对合作伙伴进行评估、考察项目可持 续性，全面考虑项目对参与各方的影响。 在投标、合同谈判阶段借助专业机构力 量，对项目的合同条款进行利弊分析， 以便于在合同谈判阶段与政府方进行协 商；(3) 重视特许权协议的签署。它规 定了政府与企业之间的关系以及双方的 权利义务、双方的风险分担等，是构成 项目合同的中心，企业应予以足够的重 视。一是特许经营期的期限。二是服务 标准与定价问题；(4) 成熟管理者的欠缺是企业参与 PPP项目的最大“风险”，加大人才建设 力度，依然是企业在竞争中胜出的不二 法门。
