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1、 新型农村养老保险试点中的基金管理体制 构建“一元化、两序列、三账户、四支柱”的新型农村养老保险体系，做好农村养老保险管理运行体系的建设是至关重要的。本章着重对新型农村社会养老保险管理体制总体框架、经办管理、基金运营管理、基金风险管理以及业务档案管理五个方面进行分析与评价。第一节 农村社会养老保险管理体制总体框架及运行评价新型农村社会养老保险制度目前正在全国范围内迅速扩张，然而，与此不协调的是这一体系的碎片化的运营管理体制，其管理模式因地而异，实行县级统筹，这种状况已经影响到了农村社会保障制度的实施效果。因为新农保的监督与管理是一项高技术性的工作，对管理水平有很高的要求，而较低的管理层次会导致
2、较低的管理效率，所以，构建全国统一的农村养老保险运行管理体制是提高保障机构的组织和制度效率的关键所在，本节试图对新农保运行管理体制的总体框架进行设计与评价。一 现行农村社会养老保险管理体制的弊端当前中国绝大多数农村地区实行新农保县级统筹管理，而这种管理容易引发政府权力寻租、参保人员流动困难以及增加新农保基金的安全隐患等一系列问题。1（一）县级管理容易引发政府权力寻租属地化县级管理的农村养老保险基金，被挤占、挪用的现象时有发生，主要有以下两个方面的原因：一是在各级政府对新农保基金不承担财政兜底责任的情况下，各基层单位为实现增值，不得不自行动用基金进行投资，另外，国家预算管理体系还没有包括该基金，
3、所以地方政府挤占、挪用结余基金的现象时有发生。2如湖南省2001年农保基金共计4.84亿元，在利益的驱使下，其挤占、挪用基金占总额的28.4%。二是在新农保基金实行省、市、县三级管理的情况下，由于其运营缺乏完善的监管机制，责权不明确，运营风险无人承担，所以政府权力寻租的空间大大增加。如北京昌平财政局的会计杨立强于2011年末利用职务之便，非法挪用4900万元“新农保”基金。3（二）县级管理会使新农保参保人员流动困难目前，全国31个省（自治区、直辖市）的1900多个县的新农保实行的都是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的部分积累制模式，这种县级统筹的管理模式，在各统筹区利益保护的驱使下，使得参保
4、人员社保关系转移的相关手续极为烦琐，如当地户籍是异地转入的前提条件；同时，参保人员需要在接收地办理调动手续，而且在转入地缴费满一定的年限之后，才可享受社保待遇，这些附加条件无疑影响了其在各地流动的自由性。4另外，除了各地区间的农村养老保险关系的转移衔接，城乡之间的养老保险制度也需要统筹对接。而且，随着城市化步伐的加快，这种城乡之间、地区之间、参保群体之间的养老保险体系的差距会阻碍劳动力的自由流动，不利于城乡协调发展的战略目标的实现。（三）县级管理会加大新农保基金的安全隐患农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔基金安全运作、保值增值，是新农保制度能否可持续运行的关键，而新农保基金的
5、县级统筹管理，在安全运营和保值增值上存在隐患。一是县级统筹的农村养老保险基金风险系数大。因为县级基层单位负责基金的筹集、运营与给付，这种属地分散的管理模式难以进行多样化投资，所以基金的安全无法得到保证。二是县级统筹的农村养老保险基金投资效益低。因为以县为单位管理的基金，其规模效益难以形成，因而会带来较高的管理费用。5二 统一农村社会养老保险管理体制的基础条件实行县级统筹的中国农村社会养老保险的管理体制，存在如上所述的三项弊端，为了解决这些问题，必须统一管理体制，提高农村社会养老保险的管理层级。当前统一的新农保制度平台、城镇养老保险提高统筹层次工作的示范效果、信息科学技术的飞速发展以及充足的财政
6、收入，为统一管理新农保奠定了良好的基础条件。（一）统一的制度环境为了逐步解决农村居民老有所养的问题，2009年9月，国务院发布了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。根据该指导意见，全国各地以省为单位，分别结合各自特点制定出了符合省情的新型农村社会养老保险试点工作实施办法，细化和补充了较为统一的缴费标准、补贴办法、养老金水平、特殊人群资助等政策规定。养老保险统筹层次的提高需要这种相对统一的制度平台，为其提供了良好的制度环境条件。（二）成功的经验借鉴中国城镇职工养老保险已基本实现省级统筹，这一成功检验为新农保提高统筹层次，统一管理机制提供了可行性参考。截至2012年3月，全国已有27个地区
7、落实了城镇职工社会养老保险的省级统筹。6当前，城镇职工基本养老保险省级统筹模式按基金结算方式可以分成两类：一是统收统支型；二是差额结算型。7这两种模式各有优缺点，新农保在开展省级统筹政策时可择优选择。（三）发展的信息化技术农村社会养老保险统筹层次的提高，离不开社会保障信息化水平的快速发展，为其创造了基本的技术条件。新农保制度通过在部分试点地区陆续开展信息化建设工程，提高了参保户的信息管理技术。特别是近几年的金保工程，不仅实现了全国联网，而且省、部机构还可以通过交换区直接、及时地查阅基层数据。在发展城镇化信息技术产业的同时，农业农村综合信息服务体系也在不断完善，初步形成了以村为节点、县为基础、省
8、为平台，全国统筹的农村综合信息服务体系。新农保统筹层次的提高需要信息工程技术的不断推进与完善，是其不可或缺的技术保障。（四）充足的财政收入公共财政收入的快速增长为新农保提高统筹层次、统一管理机制提供了重要的物质保障。如图5-1所示，中国的公共财政收入在近6年都保持了两位数字的增长，最高增长为2007年的32.04%，即使在经济低迷期的2009年，中国的公共财政收入增长也达到了11.70%，截至2011年末，公共财政收入已超过十万亿元。新农保管理层次的提高需要社会资源和财力的投入，我国财政收入的不断增长为其提供了更充足的物质条件。图5-1 20062011年公共财政收入及其增长速度三 统一农村社
9、会养老保险管理体制的总体框架农村社会养老保险制度承载着完善中国社会保障体系、破除城乡二元结构、推进基础服务均等化的历史使命，而现行的县级管理体制限制了该政策优越性作用的发挥，制约了制度的发展，本文主张先构建以省级统筹为主的法人受托管理体制，在时机条件成熟后，再实行全国统筹的管理体制。当前构建的社会养老保险省级统筹法人受托管理体制如图5-2所示。图5-2 农村社会养老保险管理体制总体框架（一）农村社会养老保险管理体制总体框架的流程设计构建如图5-2所示的农村社会养老保险管理体制总体框架，首先要理清农村社会养老保险制度运行的管理流程，主要包括八个工作环节。第一步为在农村社会养老保险基金的筹集阶段，
10、主要通过县级新农保经办机构将个人缴纳的养老保险费、集体补助和国家补贴归集建立个人账户和统筹账户；第二步为新农保基金的汇集阶段，县级新农保经办机构将筹集的养老保险基金除了预留部分备付金外，养老保险基金全部归集到省级新农保基金管理委员会；第三步为新农保基金的委托管理阶段，省级新农保基金管理委员会作为委托人采取招标的方式将养老保险基金委托给多家专业基金管理公司来负责基金的投资运作，并将新农保基金的账户管理以及养老金的发放委托给银行管理；第四步为新农保基金的投资运营管理阶段，作为受托人的专业基金管理公司，主要负责农村社会养老保险基金在资本市场中的投资运作，以实现基金的保值增值；第五步为新农保基金的监督
11、管理阶段，省级新农保基金监督委员会作为监管人，主要负责监管省级新农保基金管理委员和专业基金管理公司，以保证农村社会养老保险基金能够正常运转；第六步为新农保基金的投资回报阶段，专业基金管理公司通过投资运营在资本市场上获得投资回报；第七步为新农保基金的返回阶段，专业基金管理公司将所需要给付的养老金逐级返还给银行；第八步为新农保基金的给付阶段，银行将养老金发放给符合领取条件的农民。8（二）农村社会养老保险管理体制总体框架的机构设计构建新农保基金法人受托管理模式，除了要理清管理流程外，还要理清新农保制度运行中各相关的管理机构，主要涉及五个工作部门，具体包括：县级新农保基金经办机构、省级新农保基金管理委
12、员会、专业基金管理公司、省级新农保基金监督委员会以及银行，如表5-1所示。表5-1 新农保基金相关管理机构的主要职责1395354表5-1 新农保基金相关管理机构的主要职责9四 农村社会养老保险省级统筹法人受托管理体制运行评价农村社会养老保险作为一项社会政策，需要依托和围绕中国的行政体制、财政体制、立法体制以及干部体制等，所以其管理与运行必须符合中国的基本国情，必须与中国的国家体制相匹配，而这些国家体制的运行都是以省级政府为中心、以省级为单位开展国家的各项治理工作。因此，本文设计的农村社会养老保险以省级统筹为主，并依据新农保基金特点，采用法人受托的管理体制是当前比较理性的战略选择。（一）省级统
13、筹法人受托模式有利于转变政府职能将新农保基金的筹集、运营以及给付等经营管理权从政府职能中分离出来，有利于其职能的转变。在省级统筹法人受托模式下，政府不是亲自经营养老保险基金，而是创造出适合养老保险基金投资运营的外部环境和监督制度。且由上文可知，根据农村社会养老保险个人账户的特殊性，以及国际管理社会养老保险基金的通行做法，县级新农保基金经办机构拥有养老保险基金的收缴权，并鉴于县级管理的弊端，需要将农村社会养老保险基金汇集到省级新农保基金管理委员会。同时为了提高养老保险基金的保值增值性，省级新农保基金管理委员会要将其投资权委托给相互竞争的专业基金管理公司。而由银行负责养老金的发放，实现了养老基金的
14、收缴、投资和发放的权力分离。通过建立相互制衡的监督体制，既确保了基金的安全性，又实现了基金投资收益率的最大化。（二）省级统筹法人受托模式有利于降低管理成本和交易成本在新农保基金省级统筹法人受托模式中，县级新农保基金经办机构只负责养老保险基金的筹集，农保经办机构作为事业编制机构，本身具有较好的信用和权威性，且便于参保人员缴费。而省级新农保基金管理委员会受省级党委组织部门直接管理，农村社会养老保险资金的筹集效率高，基金管理的费用少。养老保险基金由彼此相互独立又相互竞争的专业基金管理公司管理，既可以减少创建、营销成本，又可以活跃养老保险基金市场。而由银行负责发放养老金，是利用其广泛的营业网点和巨大的
15、网络资源来降低管理成本。10（三）省级统筹法人受托模式有利于构建高效的监督机制省级统筹法人受托模式不仅提高了管理层次，而且通过引进银行和相互制衡的监督机制增强了养老保险基金的安全性。省级新农保基金管理委员会统一监管新农保基金，除了可以通过扩大基金规模，起到降低投资风险、增加投资收益的效果，还克服了由县级管理造成的因监管办不分离而引发的政府寻租的弊端；新设立的省级新农保基金监督委员会主要监督专业基金管理公司的投资运作以及信息披露。11在这样两个省级部门的监督管理下，既提高了新农保的监管效率，又高度规范了农村社会养老保险的管理运行机制。这种权力分散、相互制衡的监督机制，一方面能防止政府的腐败行为、
16、增强整个监督的力度，另一方面可以更及时、准确地发现问题，提高监督效率。12第二节 农村养老保险经办机构管理农村社会养老保险制度的运行是一项系统工程，在省级统筹法人受托管理体制中，完善的农村社会养老保险经办机构管理是确保新农保管理体系顺利运行的重要基础性工作。面对中国数以亿计的农村参保人员，中国农村的社会养老保险经办管理建设滞后、人员配备不足及管理难度大、管理成本高等问题日渐突出，在一定程度上影响了业务的开展和经办管理能力的充分发挥，并且已经成为制约农村社会保障制度发展的瓶颈。本节主要针对农村社会养老保险经办机构的设置、人员配备、信息平台建设等要素进行分析，试图增强中国农村社会养老保险经办管理的服务能力。一 农村社会养老
