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1、 建立北京公共租赁住房社区治理体系 2010年6月，由住房和城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。公租房作为保障性住房的一种重要形式，在北京迅速发展，公共租赁住房是实现居者有其屋、完成保障性安居工程建设的重要内容。研究公共租赁住房的供给和后期管理是公共租赁住房可持续发展的关键。但是目前学界对于其如何治理的讨论却非常稀少。一般而言，以政府为主体来建立公租房的管理机构，行政管理的弊端是众所周知的，那么，公租房小区的社区治理究竟应采纳什么样的结构，治理体系是什么，其中涉及很多问题。在我国城市中，目前普通居民小区的治理是以居委
2、会为主体四驾马车并行，即社区党组织、社区居委会、社区服务站和物业公司，居民通过居民代表大会选举社区居委会，居委会负责小区的日常管理。围绕房屋的管理由物业公司负责，小区物业的重大决策需要业主大会的多数（2/3）通过。理论上，业主委员会负责选聘物业管理公司，但在实际操作中，通常是由开发商来设立物业管理公司。在北京公租房社区，物业成为管理主导者，其作用越来越大，社区的社会治理比较薄弱。公租房社区治理是一个新问题，也是一个非常重要的问题。许多人对公租房的发展感到担忧，尤其是担心它可能发展成为城市的贫困、不稳定的地带。但是，收入中下阶层居民居住的地方并不等同于贫困地带。贫困地带的一个主要标志是地方公共品
3、的缺失，尤其是公共安全和卫生。从这个角度来看，公租房的治理水平是决定公租房是否变成贫困社区的一个重要因素，是公租房小区健康发展的关键。一个好的治理结构可以改变公租房小区的现状。因此，公共租赁房社区治理非常重要。一 公共租赁房社区治理现状基于公租房小区的特点，笔者分析北京公租房社区的现状。北京市公租房建设由来已久，起源于1998年，形成了从“以经济适用房为主”逐渐发展成为以廉租房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房为主体的，分层次的保障性住房供应体系。“十五”和“十一五”时期，北京进一步优化制度设计，先后印发或修订了廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等管理办法，出台了近100个
4、住房保障配套政策文件，建立起比较完备的住房保障政策管理体系。北京市以市委“保障优先，租赁突破”的思路为指导，“十二五”期间共建公租房20万套以上，实施公租项目17万套，建成交用6万套。截至2015年3月，全市公共租赁房社区38个，房源总套数38952套，累计入住套数27119套，人才用房接近1/3的比例，公租房的建设速度和建设比例逐年提高，居民家庭住房困难问题正在逐步得到解决，公租房社区管理运行良好。图1 “十二五”期间北京市公租房建设情况统计笔者先后通过座谈、访谈、拦截调查三种形式对北京市丽富家园6、7号楼，北苑南区，福熙大道，唐家岭新城，八家嘉园，柳浪家园，燕保京原家园，燕保青秀家园，建工
5、双合家园，彩虹家园，文龙家园，同泽园西里，燕保辛店家园，燕保梨园家园，朗悦嘉园，云北小区，X31项目（博客雅苑）等19个公共租赁房社区进行了细致的调研，形成如下调研结果。图2 部分被访社区的公租房数量统计1.公租房社区管理格局基本形成管理格局，是指党的十八大之后的社会治理格局，即“党的领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制建设”。在已入住的公租房社区，社区党组织基本覆盖，社区居委会在居住人数满足要求的前提下也已产生，社区管理机构已经形成，社区业主的公约和制度正在完善，社区组织架构的形成，是公租房社区体制建设的基础和前提，为未来社区治理提供了保障。2.“三位一体”管理模式已经建立在笔者的调查中
6、，无论是社区管理者，还是社区居民，都不约而同地提到了“三位一体”的管理模式，即“租赁管理、物业服务、社会服务”的公租房社区管理模式，政府用自己的宏观之手，出台了很多相关政策和管理办法，特别是对租赁的管理提出了“谁持有，谁管理”的权属原则，让公租房社区建成后有人管、有人监督、有人复核，确保了社区政府主导的原则。另外，加强物业管理和服务，在集中建设和配建的小区实行与商品房“同质同价”，产权单位和建设单位通过公开招聘的方式选择和吸引资质较高、实力较强的物业服务企业为小区提供服务，体现了公租房小区公共服务的均等性。在社会化服务领域，北京市9个委办局联合签署意见，将承租家庭纳入属地管理，并将社会福利和社
7、会保障纳入社区服务体系，居民满意度较高，在笔者抽样调查中，居民对政府公租房政策不满意的只占受访人群的7.3%。图3 居民对公租房政策的满意度统计3.公共服务基础设施基本建成在19个小区的访谈中，居民对公共服务设施的建设期待值较高，但对现有的基础设施，例如基本的生活购物、公共交通、基础教育设施和简单的文化娱乐场所不满意者只占受访人群的18.8%。公租房社区的前期公共服务设施基本建立，特别是社区组织的用房、文化活动场所、公共福利医疗等保障都有较为基础的建设，其中较为成功的并已投入使用的是石景山第一幼儿园分园项目，目前在读的42名儿童均为承租家庭子女。图4 居民对公共服务基础设施满意度统计4.协商共
8、治的治理机制初见雏形治理的理念有三个不可或缺的要素，一是治理主体的多元化，二是治理主体的参与，三是治理主体的合作伙伴关系。北京公租房社区已形成协商共治的治理机制的雏形，建立了社区多元主体的联席会议机制，即政府主导的以产权单位租赁管理服务站为中心，与社区居委会、警务站、志愿服务组织等共同参与，定期召开联席会议的形式，共同讨论居民生活中遇到的问题，并及时地解决这些问题，通过联席会议途径，整合所有资源，为居民服务。5.社区公共服务凸显福利特色公租房社区公共服务涉及每一个家庭和个人，是党和政府提供福利保障的体现，因此，公租房社区公共服务尤为重要。在受访人群中，人们对社区公共服务的不满意度相当低，对社区
9、文化娱乐活动的不满意度为8%，对社区安全不满意度为11%，对就近入学教育不满意度为21%，对社区卫生医疗不满意度为14%，对社会保障不满意度为6%。在这些数据背后，笔者发现北京公租房管理机构对社区公共服务供给非常重视，特别是在社会保障、劳动就业、公共卫生、社区医疗和基础教育等方面进行了全方位的覆盖，打破户籍限制，使承租家庭的子女就近入学，彰显了公租房社区服务的福利特色。图5 居民对社区公共服务的评价二 公租房社区治理存在的问题通过对19个公租房社区的调研，笔者发现公租房社区治理的主要问题是居民、社会组织和企业社区参与的不足和政府单一主体力量的薄弱，主要体现在以下几个方面。1.公租房社区治理体制
10、不健全公租房社区治理纵向涉及从市到区再到街道的各级政府以及各级部门，横向涉及建设业主、公租房管理中心以及民政、卫生、教育、社保、公安、市政等众多层级不一的机构。目前尚没有任何组织机构能对公租房社区治理进行全面协调和领导，进行相应的监察考核，公租房社区治理体制滞后，这使得公租房社区治理出现了一些工作难以确定责任主体，部门之间相互推诿，以及不同级别、不同类别部门相互难协调、难配合的情况。管理主体的单一化恰恰是社区治理的主要问题，政府建设了公租房，又成为公租房的管理者，笔者称之为产权单位，政府的公共服务用心良苦，在公租房社区，其主要管理者和能够发挥作用的管理者是房管中心和物业公司，而且物业公司往往是
11、建设者留下的。虽然有些社区有居委会、党组织，但其基本的公共服务全部由房管中心和物业公司承担了，在小区的管理问题上，难以征求居住者的意见和倾听他们的声音。房管中心的工作人员反映，人员不足、经费不足、政策不足。实际的原因是体制的不健全，没有在公租房社区建立真正意义上的社会体制，无论是政府的服务，还是社会的服务，没有发挥主体社会组织的作用，虽然是三位一体，但是其中的居委会的力量没有被调动起来，造成了只有政府一家来管理社区的局面。2.公租房社区参与程度不高笔者对四个社区（唐家岭新城、燕保青秀家园、建工双合家园、燕保梨园家园）进行了280份问卷调查，其中几个指标值得关注。调查显示，95%的居民未参加过业
12、主大会，89%的居民未参加过居委会选举，87%的居民未参加过邻里互动，93%的居民未参加过志愿服务，97%的居民未参加过社区议事会，95%的居民没有参加过听证会。这些数据表明，公租房社区居民的归属感不强，社区的凝聚力缺乏，居民的构成复杂、陌生人的世界和边缘化的倾向较为严重，居民的整体参与程度较低，他们不知道参与什么，为什么要参与。同样这也折射出社区自治组织的管理能力、组织能力和动员能力的低下，没有参与，就没有治理，要让居民感到、体会到和觉察到社区是大家的，大家不参与，社区难以为继。图6 居民社区参与活动程度统计3.公租房社区公建设施配置欠缺公租房社区的居住者对政府的依赖程度较高，特别是在家门口
13、的公共服务问题上期待值很高。但是，公租房小区建设伊始，没有考虑社区规划，建成的小区公共服务配套设施远远不能满足居住者的需要，特别是孩子的就近入学、百姓的就业、就近办事、就近交通、就近商业的选择、公共休闲场所等条件都远远不能满足社区居民的需求，建设公租房社区的目的是造福于百姓，而公共配套设施的滞后，不仅会影响百姓的满意度，更重要的是会违背公租房建设的初衷，使公租房成为贫困落后小区的代名词。按照文件规定，社区组织工作服务用房和居民公益服务设施建设应纳入各级城乡总体规划和土地利用规划，同步建设、统筹推进。但北京市公租房小区在社区组织工作服务用房和居民公益服务设施建设上没有完全做到同步建设、统筹推进，
14、使得社区居民入住后，现有管理用房、服务场所无法满足需求，这不是政府想要的结果，也不是社会想要的结果，更不是居民想要的结果。调查显示，居民对教育、医疗、公共文化、休闲、商业场所的需求高达92.7%。图7 居民对社区公建设施配置改善的需求统计4.公租房社区社会组织发育不足没有社会组织参与的治理是主体的缺失，目前公租房社区社会组织的发育非常缓慢，调查显示，98%的人没有参加任何的社区组织，居民对周边社会组织的知晓率只有4%，社会组织严重不足，致使社区管理的主体只能是政府，三位一体中的社会和企业对社区的参与寥寥无几，社区成为一个孤独的睡城，租住者和商品房购买者的利益不同，所以用普通社区的治理方式管理公
15、租房社区是难以维系的。在公租房小区，群团组织的发展尤为重要，特别是草根组织的发展，能够吸纳利益不相关的人群参与特定的兴趣、爱好和活动等以达到社区凝聚治理的目的。图8 居民对社区组织的参与情况统计5.公租房社区隐患问题突出公租房社区的隐患问题更多地表现为居住人群的结构问题，它有三多的特点，即年轻无储蓄的人群多、贫困人口多、两劳释放人员多，在这三者之间，形成了公租房社区的人口沟壑，难以沟通和融合。三者之间的出路也不同，流动最快的是年轻一族，长期居住的是后两者。这些结构造成了公租房社区最大的隐患是公共治安问题，社会心理的不满，直接影响社区的治安环境。学者认为，居民素质不高与其自身边缘化和被边缘化的倾
16、向密切相关，这是值得注意和深思的问题。6.公租房社区治理方式落后用管理一般社区的方式治理公租房社区，难以满足公租房社区居民治理需求。目前公租房小区采取由就近街道管辖、在公租房小区设立社区居委会的方式进行社会治理及服务，面对不同于一般社区的人群、不同于一般社区的房屋居住面积、不同于一般社区的经济收入等，公租房社区缺少针对性治理办法。公租房社区现有社区治理与服务办法沿用一般社区治理办法，难以适应公租房社区居民人户分离等现实状况，特别是针对这些人群的需求所采用的服务方式相对落后，难以完成社区的治理与服务。三 公租房社区治理对策面对公租房社区治理的问题和受国外社区治理经验的启示，笔者从选择治理结构所应遵循的原则看出，公租房小区所采取的治理结构应该考
