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1、 大部委改革大责任、大服务 一 大部制破解“政出多门”2008年3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过关于批准国务院机构改革方案的决定草案。19822003年，改革开放以来五轮大规模的机构改革，勾勒出行政管理体制改革推进的轨迹，新时期以来的第六次国务院机构改革就此拉开序幕。在医疗卫生系统，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，大部制向各级部门提出了更高的要求。根据国务院机构改革方案，此次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少了4个。国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部
2、门设置27个。和医药卫生部门密切相关的改革是“国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任”。国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。中共十七届二中全会强调，到2020年要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。专家普遍认为，国务院这轮机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，体现了积极、稳妥的指导思想。何谓“大部制”？国家行政学院教授汪玉凯给出的定义是，在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项集中到一个部门进行管理。他表示，大部制是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。对于此次的改革，汪玉凯认
3、为，在改革开放以来的六轮行政管理体制改革中，此次改革调整规模不算最大，但从社会主义政治文明建设角度来看，立意却颇为深远。有不少专家也认为，大部制具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。如何构建“大部制”的基本原则已在“十一五”规划中有所体现，即“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。具体说到医药卫生部门的合并，江西省药监局副局长刘晓庄委员认为，成立“大卫生部”有三个好处：一是大部制便于医药一体化管理，增强政府部门的市场监管能力，加强
4、对公众生命安全的保障；二是有利于医药卫生体制改革的顺利推进，解决当前“以药养医”问题；三是有利于解决药监、卫生两个部门在食品药品监管等一些职能领域交叉的问题。中共中央政策研究室副主任郑新立委员也表示，这种调整改变了过去食品安全管理“九龙治水”的局面。过去食品安全涉及9个部门，出了问题无法追究具体责任。现在，明确了由卫生部来统筹协调。山西省晋中市市长张璞表示，食品药品直接关系人民群众身体健康和生命安全。这一变化理顺了医疗管理和药品管理的关系，责任更加明确，强化了食品药品安全监管。“政出多门，政府之间职能交叉、权责不清”会导致“权责不明，导致问责无门”的结果，不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部
5、门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，往往形式大于效果，到最后问题得不到彻底解决。其他部门不提，单纯就关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品安全、药品等监管领域来说，职能交叉的状况也极为严重。例如，仅食品质检一项，就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。谈到进行大部制改革的深层次原因，曾向国务院提交了相关课题研究报告的中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授认为，理论上，三级管理再加上核心领导层是最理想的。而目前我们的政府是处、司、部、国务委员、副总理、总理六级管理，国家行政区划也是六级国务院、省、地、县、乡（镇）、行政村。如果部门数量不减少，层级也
6、就不能减少。实际上，我国如果不进行大部制改革，就不可能再精简机构。另外，政府部门职能交叉导致行政成本高，效率低下。国家行政管理学院副教授李军鹏曾给出这样一个具体数据：我国行政成本过高主要体现在行政管理费用过快增长。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73%（不包括预算外行政事业费），占GDP的3.59%。这一数额超过国际水平。2008年，世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6%，高收入国家为9.5%左右。所以，“大部制”被视为通过改变政府部门组织形态消除上述弊端的良方。二 大部制整合政府职能与重构政府权力“简单地把机构合到一起，这种大部制不是
7、真正的大部制”，这一观点是大家的共识。实行“大部制”不是简单地把职能相近、业务雷同的部门合并或拆减，而是厘清“三权”并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。自1988年的政府机构改革开始，中央就已经提出了政府职能的转变和行政管理体制的改革，经过几次调整，我国政府职能和行政管理体制较之从前有了很大的变化，政府管理的触角从微观领域逐步转向了公共领域，基本上适应了市场经济和社会发展的要求。要深化行政管理体制改革，建设服务型的法治政府，必须按照精简、统一的原则以及决策、执行、监督相协调的要求，深化机构改革，使政府组织机构更加合理、科学、高效。推进政府机构改革，应科学地规范部门职能，按综合职
8、能设置机构，将相同或者相近的职能交由一个部门承担。只有这样，才能解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。从理论上讲，政府机构设置应本着通盘规划的原则，根据管理要素进行设置。所谓管理要素就是指按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设、贸易、信息等管理要素设置部门。政府机构设置宜采用大部委设置模式，进一步减少政府部门的数量。一方面，可以精简政府机构；另一方面，可以减少横向协调的困难，增强政府对各部门的有效控制。2008年“”之前，我国政府机构中除了政府组成部门以外，还有许多直属机构和具有公共职能的直属事业单位，如食品与药品监
9、督、安全监督、质量监督和商品检验检疫、银行业监管、证券业监管、保险业监管等，这类机构都具有监管职能。在政府机构序列中，将证监会、银监会、保监会等列为国务院直属事业单位却拥有大量的公共权力。根据市场经济发达国家的经验，政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。此次，对这些部门进行了一定的改革，使决策、执行、规划、审批、监督等关系得到了协调。例如，大部制实行后，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺了食品药品监管体制，进一步落实了食品综合监督责任，切实解决了人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。根据方案表述，为进一步落实食品安全综合监督责任，理顺医疗管理和药品管理的关系，强化食品药品安全监
10、管，这次改革明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应的对食品安全监管队伍进行了整合。卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节的食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。调整后，卫生部要切实履行食品安全综合监督职责；农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。同时，各部门要密切协作，形成合力，共同做好食品安全监管工作。三 大部制
11、实际操作的挑战关于国务院机构改革方案的决定在2008年“”上通过了，但是实际操作起来，后续不少问题值得关注。例如，改革后被合并机构的人员如何消化，尤其是部级干部如何安置？改革后如何制约大部委的权力，如何抑制部门利益党政权力如何对接？部门利益如何协调？此前，汪玉凯教授提出过两种重组模式：一种是大部委内部分设不同机构，分别行使决策权、执行权、监督权；另一种是在整个国务院组织架构内实现决策权、执行权、监督权分离。曾参与新一轮行政管理体制改革的专家、国家行政学院公共行政教研室主任竹立家也认为，大部制改革是行政体制内部的改革，尚未涉及政治层面，更没有联动。因此，现在要做的就是转变政府职能，让职、责、权更
12、为统一和一致，更加有效、更加“廉价”地提供公共产品服务。中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士李洪雷则认为，大部委改革，其中一些行政部门的合并重组、事业单位工作人员安置，可以由全国人大常委会制定事业单位改革法或者至少由国务院制定综合性的事业单位改革条例，明确事业单位改革的目标、原则和步骤，规定推进事业单位的负责机构和利害关系人、专家与公众参与改革的方式和途径，设定未来事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等。专家的建议可以提供一些参考。事实上，已经有两个省份与国务院机构改革同步开始进行大部制的试点。此外，问责制等四项配套改革将紧跟大部制推行。按照中央的精神，地方改革要先进行试点，
13、待条件成熟后将向其他省份推广。而四项配套改革将紧跟国务院机构改革予以推行，包括行政问责、减少行政审批、绩效考核以及财政部正在研究的绩效预算。行政体制改革是一个系统改革，大部制只是其中的一个内容。一些地方的卫生部门领导认为，原药监局与卫生部门的合并还处于调研探索期。基本上，合并到卫生部门的药监系统人员不变，所辖工作也没有什么实质性的变化，从行政到财务的重大事项将由党组会共同讨论，监管也是如此。总之，“暂时不会有太大变化”。四 大部制责任与服务精神从改革方案看，此次改革调整的机构多，机构、职能调整和整合的力度大，如工业和信息化部整合了国家发改委、信息产业部、国防科工委、国务院信息化办公室、国家烟草
14、局等，交通运输部整合了交通部、民航总局、邮政局等，调整后的部门职能大，明确了一件事情由一个部门负责。设立了高层次议事协调机构国家能源委员会，加强能源管理；环保总局升格为环保部，进一步强化环保职能，体现出改革的“大手笔”。但是，“大手笔”也就意味着“大责任”。大部制基本上在做减法，减少机构重叠，减少人力资源的浪费，减少因职责重复而多管齐下，变“九龙治水”为“一龙治水”，如此，实行大部制就是增强了各部门的责任意识，让部委的责任更大些。大部制的“大”就在于责任大，虽然部委少了，但办事能力增强了，“一龙治水，一治就灵”。从改革方案看，此次改革更加重视就业、住房、医疗卫生、食品安全等问题。组建人力资源和
15、社会保障部，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，统筹城乡建设，充分体现了“大民生”意识。现代社会一直提倡建立“服务型政府”，就是指以人为本的政府，看重“民生”，也就意味着政府要更好地为老百姓服务。实行大部制，不是服务的减少而是服务的增强和扩大。不是机构大、人员大、办公大楼大，而是加大服务力度，服务范围要广，服务能力要强，服务于基层，服务于人民，服务于社会。五 改革开放后的六次政府机构改革1982年：国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人。撤销了电力工业部、水利部、商业部等部委。这次政府机构改革，废除了领导干部职务终身制，精
16、简了各级领导班子，加快了干部队伍年轻化建设步伐。1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委；撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。弱化了专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能。1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少了20%。当年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公。同时，新设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。这次改革首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。1998年：改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。这次改革
