曹昭明：从“无限政府”到“有限政府”浅议政府职能及其转变衡阳市人民政府副秘书长兼法制办主任曹昭明内容提要：当前，摆在各级政府面前的首要问题是如何转变政府职能，实现从无所不能的“无限政府”到有所必为的“有限政府”,这是我国政府职能转变的基本方向本文试从政府职能内涵，我国政府职能现状，我国政府职能转变方向、价值取向及如何转变政府职能等方面进行浅析，对政府职能转变谈点学习见解关键词：政府职能职能转变价值取向一、政府职能与我国政府职能概述（一）政府职能内涵纵观中、西方政治学研究，对政府职能的定义有很多种、我认为政府职能是指政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，即明确政府在公共事务中应该做什么，不应该做什么的问题政府职能从属于国家职能，是国家职能的具体化,同国家职能一样具有鲜明的阶级属性，政府职能的目的是维护统治阶级的根本利益同时政府职能又具有比国家职能更明显的社会性，它还必须履行一些如解决就业、读书、就医，老年保障、环境卫生等社会公共事务的职能从根本上讲，政府职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务因此，政府职能包括政府的政治职能和社会职能两方面，且两者之间存在着辩证统一的关系。
首先，政治职能有赖于社会职能的实现，社会职能寓于政治职能不论是资本主义国家还是社会主义国家，维护国家安全、巩固政权，维护社会稳定等政治职能都要通过实行公共服务等社会职能来实现故二者是相互渗透、相互依存，相互统一的其次是政治统治职能与社会职能的相互统一是一种多样性的、包含差别的、变化着的统一，体现出一种辩证的关系如在资本主义国家与社会主义国家政治职能与社会职能的统一性是有差别的在资本主义国家政治职能与社会职能仅仅是一种方式的统一，而在社会主义国家这种统一还是一种目的统一因为在社会义国家是无产阶级专政，他们代表的是广大劳动人们群众的根本利益，具有目的上的一致性另外政府职能还具有历史性，是一个历史范畴这是指政府在一定的历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化二）我国政府职能现状从建国以来到目前为止，我国政府职能基本上形成了一个无所不包、无所不能的“无限政府”，特别是计划经济时期，尤为突出其主要表现在以下两个方面：一是职能范围无限，它包括了政治、经济、社会等各个领域的事情，在社会上形成了一个“凡事找政府”的深刻印象。
二是管理方式无限，动用了各种能用来管理经济、政治、社会事务的行政、法律、经济、道德约束等一切手段，而且行政命令成了一种最主要的管理手段这种全能型的政府造成的结果往往是政府职能越位、缺位、错位，一是“越位”，政府管了不该由政府机关办的事情，干预了市场；二是“缺位”，该由政府机关管理的事情，如服务、监管等方面的事务、政府做得还不够；三是“错位”，本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，以致造成事权不清、相互扯皮这样，一个无所不为的无限政府最终只能是一个无所作为瘫痪的病态政府仔细分析，我国政府职能之所以会形成无限政府这种状态的原因主要有：名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 7 页 -一是长期形成的“无限政府”心里意识无限政府”心理缘于人性本善论，只不过是人性本善意识在集合体身上的投影，由人的本性是善的推导出政府的本性也是善的，从而民众认为政府是追求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的；政府是无所不知的；政府是讲信用，说话算数的当然官员也有“无限政府”心理，但与民众的“无限政府”心里的动机是不同的，在很大程度上存在私利的一面，希望自己能代表民众拥有更多的权力。
正是基于这些认识，我国开始了漫长的“无限政府”管治，这种“无限政府”心理便是我国“无限政府”产生的意识基础二是我国经济发展水平决定的建国后，我国是在一穷二白的基础上开始进行社会主义经济建设的当时生力水平低下，资源短缺，人口众多，商品匮乏，在这种情况下我国实行了计划经济体制，一方面充分发挥了统揽全局，协调各方的优势；但另一方面因实行生产、销售、消费上的配额制，以至于出现凭票购买粮食，肉类，火柴等日常品的现象这是我国“无限政府”产生的经济基础三是政治上的高度集权制度由于建国不久，国内外各种颠覆敌对势力没有完全消灭，阶级斗争在一定范围内还存在，并有暴发的可能国家为巩固政权，维护社会稳定的需要，才在经济，社会事务中采取强力的行政手段进行行政干预这是我国“无限政府”产生的政治背景四是社会化程度低各种协会、行业、自律组织没有发展起来，一些本可以由社会自身解决的问题因没有健全的自身管理及处理组织和机制，作为人民民主专政国家性质的我国政府必然要担当本应由中介组织承担的大量职能这也在一定程度上迫使我国政府成为了一个无所不能，无所不包的万能政府，这是我国“无限政府”产生的社会基础三）转变我国政府职能的必要性随着经济快速的发展，社会的不断进步，我国现有的政治体制对经济发展，社会进步的阻碍作用越来越明显，政府职能已难以适应当前我国经济、社会发展的需要，政府职能急需得到有效转变。
一是经济体制转变的需求在我国社会主义市场经济已经建立并逐步完善，计划经济体制已成功向社会主义市场经济体制转变市场经济是一种以市场机制为基础,来配置社会资源和调节人们关系的一种经济运行方式和经济调节手段，它是一种自由经济,是一种契约经济,是一种法治经济在这种经济体制下，市场成为经济发展的大舞台，企业成为经济活动的主体，而不再是政府的附属物，价值规律成为经济活动的调节器政府职能应当体现在政府只是经济运行过程的调节者、经济活动秩序的制定者和维护者、执行经济活动规则的仲裁者以及战略规划的制定者，政府行政的方式要突出以市场和效率为中心因此，政府要在角色、管理方式、内容等方面进行转变，以与当前社会主义市场经济体制适应在角色上，政府不能替代企业，对企业的决策权，生产经营权等越俎代庖，而是转到为企业服务上来在管理方式上，要以由行政手段为主逐步转向以经济手段为主，运用法律手段，再辅之以必要的行政手段在内容上政府对经济的调节要从微观上的干预转向宏观调节上来例子：在计划经济条件下，我们不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还过多，审批制还在经济生活中起主要作用有人把中国经济形象地称之为“审批经济”或“政府管制型经济”。
在现实经济运作过程中，确实存在着政府对市场的过度替代问题，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府职能到位的却没有真正管得起来否则，我们很难理解一些地区存在的企业为上一名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共 7 页 -个项目要盖100 多枚公章的事情湖北省领导曾指出：政府审批制度成了经济快速发展的“顶门杠”中国工商部门反映，现在企业登记注册前审批事项仍超过300 项一个项目从立项到开工，要经过一二十个部门审批，盖上几十个公章，一年半载办不成一件事一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然很多说明过去政府对企业，市场干预过多，过度依赖于行政手段，造成行政效率低下）二是适应 WTO 规则的需要我国加入WTO 后，WTO 对我国经济及政府职能提出了更大的挑战，根据 WTO 无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源有效配置促进经济增长原则等的要求，政府对市场干预必须适度，对市场监管要有力，对宏观经济调控要有效率，政府政策及行为要统一透明其中，加入 WTO 对政府影响的深刻性在于：中国的政府体制是建立在高度集中的计划经济基础上的，政府的职能及其运作方式具有较强的指令性特征，行政干预、政府补贴、政策保护是政府行为的主要体现；而中国的经济仍是政府主导型经济，政府直接介入经济运行，政企不分，职能交叉，具有与市场明显的相悖性。
这些随着加入WTO 都将要做出根本性的变革为应对挑战,政府职能也必须作相应的转变或调整:一是加快法制建设,营造与 WTO 规则相一致的法律环境;二是创造符合WTO 规则的公平竞争的市场环境;三是改革政府管理体制;四是充分利用 WTO 的规则,引导和保护国内产业健康发展;五是改革外资管理体制,提高利用外资的规模和水平;六是强化和改善政府的经济管理职能,维护国家经济安全;七是在不损失效率的前提下解决好公平分配问题例子：对此，上海市领导曾指出：我国加入WTO 以后，企业固然会受到强大的外国企业的压力，但是政府面对的挑战最大WTO 对政府提出的不是产品质量与价格的挑战，而是一种体制性挑战，是用 WTO 的法律框架体系来约束参加方政府的行政职能和行政程序这种挑战是全方位的、深层次的，政府要担负的责任也最大三是构建和谐社会的需要在当前中共中央提出了构建社会主义和谐社会的要求，而且指出我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会这就要求我们在搞好经济建设，提高人们生活水平，促进物质文明发展的同时，更加注重政治文明和精神文明的建设，相应地政府职能上也必须有所转变，在管理重心上要转向社会管理，发展社会管理的硬件，提高社会事业投资的比例。
不仅要不断提高社会事业投资的绝对数，而且要提高社会事业投资的相对数要制定尽可能完整的社会指标体系、人文指标体系要把繁荣文化提到应有的高度同时政府应当大力扶持社会组织，从治理国家来讲，政府是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力要积极发挥行业组织，自律组织，中介组织管理社会的作用要发挥政府作为规范社会行为规则的制定者作用不论是从现实上看，还是从理论上来讲，要消除社会的不和谐，关键还是要从制度入手从制度入手，才是科学执政；从制度入手，才是民主执政；从制度入手，才是依法执政政府作为管理者就应着制手制定管理社会尤其是公共服务方面的宽松政策，把解决社会公平正义，提供就业机会，降低医疗、教育成本，维护民工、农民、残疾等弱势群体的利益作为重要的内容，用制度来保障和谐社会的实现二、我国政府职能转变的历程，基本方向及价值取向（一）我国政府职能的调整过程早在 1978 年 12 月举行的中共十一届三中全会就提出，我国经济管理体制的一个主要缺名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 7 页 -点是权力集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性。
自那时起25 年来，按照精简、统一、效能的原则，围绕政企分开、下放权力这一中心内容，我国于1982、1988（明确提出政府职能转变）、1993、1998 和 2003 年先后五次进行了不同力度的政府机构改革，这些改革对理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力，都不同程度地起到了积极作用二）我国政府职能转变的基本方向随着社会主义市场经济的建立和完善，政治体制改革的逐步深入，我国政府职能也在不断的转变和调整通过20 多年的实践，我国政府职能逐步找到了正确的转变方向国家发改委改革司司长范恒山在政府职能转变的方向及改革任务中指出，中国政府职能转变的基本方向是：从无所不为的“无限政府”转变成有所必为的“有限政府”，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。
胡锦涛在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是。