调解、仲裁、复议与裁决 2006-6-18 10:10:11 作者:李 炜 尚晓萍 随着构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村工作的深入开展，如何切实维 护农民合法权益，进一步完善征地争议解决机制成为各方关注的焦点国务院、国土资源 部多次提出“要尽快建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制” 但是对于什么是裁决，裁 决和其他几种纠纷解决机制有何不同，各方说法不一有人认为裁决中不需要调解，有人 认为裁决等同于仲裁，有人认为裁决和复议没什么区别，既然有复议为何还要裁决为解 答这些问题，本文从理论上探讨了裁决与调解、仲裁及复议的区别，以助于大家加深对裁 决这一准司法方式的理解 一、裁决、调解、仲裁、复议的概念（一）裁决的概念裁决即行政裁决，通常是指行政机关基于法律授权对行政相对人之间发生的、与 行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审理并作出裁决民事争议在传统上由法院管辖，但 20 世纪以来，行政机关也开始处理某些传统上 由法院裁判的民事争议以及大量伴随社会经济发展而新出现的民事争议前者如民事侵权 争议、土地所有权和使用权权属争议、房租争议等，后者如征地补偿安置争议、商标、专 利等知识产权争议、环境污染争议、工伤事故或医疗事故赔偿争议、交通运输争议、产品 质量争议、房屋拆迁争议等。
1999 年 1 月 1 日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第 25 条第 3 款 规定的征地争议裁决，就是一种行政裁决自征地争议裁决制度确立以来，已在各地不同 程度地开展起来，并已取得明显成效，在规范政府行为和维护农民合法权益等方面都发挥 了重要作用，并受到社会各界的广泛认同裁决的主要特点有：一是裁决的主体是法律规定的特定的行政机关，如征地争议 裁决的主体是批准征地的人民政府二是裁决的对象主要是法律规定的特定的民事纠纷或 行政争议，如征地争议裁决的对象是征地过程中发生的补偿安置争议三是裁决具有裁判 性和准司法性质四是裁决在性质上是一种具体行政行为二）调解的概念调解是指经过第三者的居间排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依 法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动我国当代的调解制度是指人民政权的调解制度，它已形成了一个调解体系，主要 包括以下四种：一是人民调解即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属诉 讼外调解二是法院调解即人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件 进行的调解，属诉讼内调解其中婚姻案件的诉讼内调解是必经程序，其他民事案件则取 决于当事人的自愿，不是必经程序。
法院调解书与判决书具有同等效力三是行政调解 分两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，属诉讼外调解 二是行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷、经济纠纷或者劳动纠纷等进行的调解， 也属诉讼外调解如人民政府对征地补偿标准争议的调解，对矿山企业间矿区范围争议所 进行的调解，都属于行政调解四是仲裁调解即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解， 调解不成即行裁决，属诉讼外调解三）仲裁的概念仲裁，是指当事人根据双方的协议或者有关规定，将纠纷提交约定或者规定的非 司法性质的第三者，由其对争议事项所涉权利义务作出裁决，双方有义务执行的一种法律 制度或解决纠纷方式仲裁主要有以下特点：一是仲裁适用于平等主体的公民、法人和其他组织之间发 生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，下列纠纷不能仲裁：（1）婚姻、收养、监护、扶养、 继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的行政争议二是当事人采用仲裁方式解决纠纷 的前提是双方自愿，并达成仲裁协议三是仲裁委员会应当由当事人协议选定仲裁不实 行级别管辖和地域管辖四是仲裁实行一裁终局的制度仲裁裁决具有执行力，当事人双 方必须履行除一般意义上的仲裁外， 《农村土地承包法》中规定的对于土地承包经营纠纷适用 的仲裁属于仲裁的一种特殊形式，具有创新性。
该法规定，当事人不愿协商、调解或者协 商、调解不成的，可以向农村土地承包机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉对于 仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉可见，此种仲裁不同于《仲裁法》所规定的一般 意义上的仲裁本文下面部分对裁决与仲裁的区别也是就一般意义上的仲裁而言的四）复议的概念复议，即行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为 侵犯其合法权益，依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的其他行政机关 提出申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为进行审查并作出处理决定的活动行政复议主要有以下特点：一是行政复议是国家行政机关按行政复议程序解决行 政争议的一种活动二是行政复议是行政相对人提起的对引起争议的具体行政行为进行审 查的活动三是行政复议既审查行政行为的合法性，又审查行政行为的适当性，既审查具 体行政行为，又审查行政机关作出的具体行政行为所依据的规章以下的抽象行政行为四 是除法律另有规定外，对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼对于国土资源复议案件，除适用《行政复议法》外，还适用 2001 年国土资源部 8 号令《国土资源行政复议规定》 ，该部门规章对国土资源行政复议机关、复议范围、复议程 序及相关复议文书都作出了详细规定，也是国土资源行政复议的主要法律依据。
二、裁决与调解的区别行政调解虽然是行政机关居间解决个人或者组织之间的民事争议，具有司法性质， 但其最主要的特点是当事人双方自愿，而不是强制程序，由此形成与行政裁决的三个主要 区别：一是程序的启动不同行政裁决只要有一方当事人依法提出请求，行政机关就会启 动准司法程序，来裁决当事人之间的纠纷和争议，而无需另一方当事人同意；而行政调解 必须是双方自愿二是产生的效力不同行政裁决作出以后，当事人对裁决不服，可以提 起行政复议或者行政诉讼；而行政调解没有严格的约束力，当事人不服，可以作为民事案 件直接向法院提起诉讼三是适用的领域不同行政调解既然出于自愿，行政机关一般无 需法律的明确授权即可组织、协调当事人达成解决纠纷的协议，也即意味着这种行政司法 方式，可以在许多领域得以适用；而行政裁决必须有法律上的明文规定作为依据当然，裁决的适用也不能排除调解，往往在裁决的过程中，为及时有效地解决争 议，对争议双方首先要进行调解三、裁决与仲裁的区别仲裁与行政裁决作为解决纠纷的两种方式，分别在不同的领域发挥着重要的作用， 二者的区别主要表现在以下几个方面：一是适用的法律不同仲裁是仲裁委员会依据《仲裁法》和有关法律、法规来进行裁决的；行政裁决则是由行政机关依据法律和职权进行处理，如征地争议裁决是由省 级以上人民政府依照《土地管理法实施条例》的规定进行的。
二是受理的依据不同仲裁 实行的是协议管辖，亦即仲裁委员会受理案件的依据是当事人之间达成的协议；行政裁决 是国家行政机关依据其职能行使的强制管辖，如对于征地补偿安置争议，裁决是其必经程 序，由批准征地的人民政府管辖三是行使的机构不同仲裁裁决是由仲裁委员会的仲裁 庭作出；行政裁决则是由行政机关作出四是产生的效力不同仲裁是对平等主体的公民、 法人和其他组织之间发生的合同纠纷和财产权益纠纷作出裁决，我国《仲裁法》规定仲裁 实行一裁终局，即仲裁委员会依法作出的裁决是终局的，当即发生法律效力，双方当事人 必须无条件地履行；而行政裁决则是由行政机关依据其职责，以领导与被领导、管理与被 管理者之间的隶属关系进行的裁决依照现有的法律法规规定，对行政裁决决定不服的， 既可以申请行政复议或申请行政诉讼，也可以在申请行政复议之后再申请行政诉讼四、裁决与复议的区别裁决与复议都是由行政机关负责审查并作出决定，都是因管理相对人的申请而启 动，解决的都是行政争议二者的区别主要体现在：一是适用的法律不同复议有专门的程序法，即《行政复议法》 ，所有复议案件都 依照《行政复议法》的规定来进行审理而裁决在目前来看，没有专门的程序法，针对于 不同的纠纷所进行的裁决适用于不同的法律，如征地争议裁决适用《土地管理法实施条例》 ， 城市房屋拆迁纠纷裁决适用《城市房屋拆迁管理条例》和建设部下发的《城市房屋拆迁行 政裁决工作规程》 。
二是受理的机构不同复议的受理机构根据《行政复议法》的规定通常 是作出具体行政行为的上一级行政机关而裁决根据不同的纠纷由不同的机构受理如征 地争议案件由批准征地的人民政府裁决，房屋拆迁案件由市、县人民政府城市房屋拆迁管 理<。