消除补贴误解

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1、1No. C2001003 2001-02消除消除补贴误补贴误解，加快入世解，加快入世进进程程我国入世我国入世谈谈判的判的农业补贴农业补贴僵局分析僵局分析北京大学中国经济研究中心：卢锋内容提要内容提要最近举行的世贸中国工作组第 15 次会议，由于在农业补贴等问题上发生的立场分歧未能达成协议。外国为何在我国农业补贴问题特殊要价？入世谈判为何因农业补贴出现僵局？打破僵局的出路和前景何在？本文对这些问题进行分析。首先概述我国 90 年代粮棉流通政策演变，揭示我国最近一波农业补贴政策特殊性；然后分析外国对我国农业补贴要价过高的原因，并观察评价我国有关谈判立场的利弊得失；最后讨论走出农业补贴僵局的思路。

2、2消除消除补贴误补贴误解，加快入世解，加快入世进进程程我国入世我国入世谈谈判的判的农业补贴农业补贴僵局分析僵局分析据报道，2001 年初进行的世贸中国工作组第 15 次会议上，美国和 凯恩斯（Cairns）集团1国提出条件，要求我方在农业补贴问题上接受比一般发展中国家较为严格的约束性承诺，我方谈判代表拒绝了这一要 求。结果这次关键性谈判虽然取得了某些进展，但未能取得预期成功2。外国为什么对我国农业补贴问题如此敏感关注？入世谈判为何因农业补 贴出现僵局？打破僵局的出路和前景何在？本文对这些引起国内外广泛 关注的问题进行分析。一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产，流通， 贸易活动或

3、某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产，流 通和贸易进行的转移支付。WTO 农业多边协议框架下，农业补贴具有 两层含义：一种是广义补贴即政府对农业部门的所有投资或支持 （Support） ，其中较大部分如对科技，水利，环保等方面投资，由于不 会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是现行农 业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产 品提供的价格，出口或其它形式补贴；这类补贴又称为保护 （Protection）性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的 扭曲性影响。WTO 在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易 协议框架加以限制和削减。

4、后面将说明，我国入世谈判最后阶段，外国在农业补贴问题上节外1 凯恩斯（Cairns）集团由中等规模农产品出口国所组成，现有澳大利亚，加拿大，新西兰，阿根廷等 15 个成员国，因为第一次会议于 1986 年在澳大利亚城市凯恩斯举行而得名。凯恩斯集团对于 发起和推动乌拉圭农业谈判发挥了关键作用。2国内外媒体对此多有报道。据中新社巴黎 2001 年 1 月 13 日电，中国谈判代表龙永图说，中国绝不放弃“入世”后提高农业补贴的权利。他强调，在农业补贴方面，应该将中国看作发展中国家，因 为中国仍是一个农业大国，九亿人靠农业为生。因此，中国必须保留农业补贴权利。依据 WTO 的 规定，发达国家有权对其农

5、业提供百分之五的补贴，对发展中国，这一数字上升到百分之十，而 目前中国农业补贴仅为百分之二。香港信报2001 年 1 月 19 日报道：世贸组织工作组第 15 次会 议未能达成一揽子协议，在于中美在国内农业补贴方面未取得共识。中国已经同意入世后取消所 有与出口农产品直接有关的补贴，但坚持保留作为发展中国家对国内农民进行补贴的权利，补贴 额最高可达农业总产值的 10%。美国纽约时报2001 年 1 月 18 日和国内北京安邦咨询公司 2001 年 1 月 19 日每日经济简报也有报道。该简报称：知情人士表示，中国入世谈判目前的问题 不复杂，但是困难度相当高。3生枝，与我国农产品流通政策对近年国内

6、粮棉供求和国际粮棉市场产生 的影响有关。因而，理解农业补贴僵局成因，需要对我国 90 年代粮棉 流通政策及其补贴效果进行具体分析。本文首先概述我国 90 年代粮棉 流通政策演变，揭示我国最近一波农业补贴政策特殊性；然后分析外国 对我国农业补贴要价过高的原因，并观察评价我国有关谈判立场的利弊 得失；最后讨论走出农业补贴僵局的思路。一我国一我国 90 年代粮棉价格干年代粮棉价格干预预政策和政策和绩绩效效我国 90 年代粮棉流通政策演变及其效果，与下面两幅图形反应的 粮棉供求关系变化信息具有密切关系。图 1 和图 2 中较细的曲线，分别 是粮食市场价格和棉花国际市场价格的月度数据，较粗的曲线是我国政

7、 府干预价格的估测水平。市场粮价数据表明，粮食和棉花供求经历了 “下降上升下降” 阶段，大体反应供求关系在相对紧缺与相 对过剩之间的变化。图形还显示，1994-96 年间，政府大幅度提高粮棉 收购价格；市场价格急剧下降时，出现干预价在一段时期内显著高出市 场价情况，具有典型的价格保护含义。在市场粮棉价格急速走低阶段， 高价超量购进的粮棉未能很快售出，形成大量粮棉积压和财务亏损挂帐。说明和数据来源：粮食价格为小麦、大米和玉米的平均价。市场价格为北京大学中国经济研究中心“粮食价格课题组”整理数据。收购价是估计数据。估计方法是依据个案观察情况设定 1996 年收购价与市场价大体相等，然后依据议购价实

8、际变化获得历年数据。2000 年前的议购价数据见农图图1 1：中中国国粮粮食食市市场场价价格格与与收收购购价价0.51.01.52.02.51990年1月 1991年1月 1992年1月 1993年1月 1994年1月 1995年1月 1996年1月 1997年1月 1998年1月 1999年1月 2000年1月月份价格（单位：元/公斤）收购价 市场粮价（1990年1月-2000年11月）4业部（2000），2000 年价格是作者估计数据。说明和数据来源：国际棉价为 A 指数价格，国内棉花供应价依据收购价折算获得，然后再利用估计市场汇率换算为美元价格。卢锋（2000）报告了 1999 年以前数

9、据来源，此后数据来自棉麻局。促使政府改变 90 年代初粮棉流通市场化改革方针，转而实行高强 度价格保护政策，主要原因在于国内宏观经济形势和粮棉供求关系的周 期性变化。90 年代初，粮食和棉花显现出供大于求或预期过剩局面， 政府决定趁势改革，用“放开价格，放开经营”的市场化体制，来取代 垄断或半垄断的粮棉流通体制3，当时并未准备搞价格保护。然而，1992 年新一轮经济高涨背景下，通货膨胀压力增大，并在 1994/95 年出 现改革以来一般物价水平涨幅最高局面，抑制通货膨胀随之成为政府宏 观政策中心目标。另一方面，由于一般物价上涨诱致作用，加上农产品 供求关系周期性变化因素影响，市场粮价从 199

10、3 年底开始快速回升， 并在 1994/95 年超过长期趋势水平。棉花由于 1992 年北方棉区发生特 大棉蛉虫灾害大幅度减产，没有出现事先决策部门预期的供大于求局面， 反而随着宏观经济和农业周期变化，转而进入周期性相对紧缺阶段。这 一背景下， “稻谷减产导致粮价上涨，粮价上涨导致通货膨胀”这一 “双推论”成为解释当时形势的主流观点。与“双推论”判断相联系， 政府采取了一系列特殊政策，希望刺激粮棉农产品供给，以实现“软着3 依据 1992 年国务院棉改文件，改革最终目标是要放开价格，放开市场，放开经营，建立在国家宏观调控下，以市场调节作为主要手段，内外贸互相联结，高效畅通的棉花流通体制（国务院

11、， 1992）。依据国务院 1993 年粮改文件，改革目标是在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强 粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化，经营市场化方向推进（国务院，1993）。图图2 2：国国内内棉棉花花供供应应价价和和国国际际棉棉价价30456075901051201990年1月1991年1月1992年1月1993年1月1994年1月1995年1月1996年1月1997年1月1998年1月1999年1月2000年1月月份价格（单位：美分/磅）国内供应价国际棉价（1990年1月2000年7月）5陆”目标。其中包括在粮棉流通流通领域暂时放弃市场改革计划，加强 国家垄断性控制，并

12、在两年间把粮棉收购价提高了一倍左右。当棉花和 粮食市场价格在 1995/96 年间开始出现拐点后急速下降时，有关部门对 周期性粮棉相对过剩阶段到来重视不够，一段时期内在显著高于市场均 衡水平的价位上确定国家保护价，并承诺无限量“敞开收购” 。不难理 解，几年下来，国家仓库存满了高价买进无法“顺价销售”的粮棉，并 带来了几千亿元巨额亏损挂帐4。保护价干预在短期内（如 1996 年）成为农民收入增长的重要因素， 但是由于其扭曲市场作用，加上我国行政执行系统自律水平和透明度不 够，相当大比例用于干预的资源流失在中间环节；又由于这一政策使得 粮食供求相对过剩难以较快通过市场机制得到调节，资源配置效率损

13、失 很大。迫于库存和财务压力，有必要向国际市场释放粮棉库存。图 3，4 显示，近年我国改变了通常粮棉净进口地位，粮棉净出口分别高 达 2000 万吨和 50 万吨左右。被动出口的粮棉买进时正值市场周期高价 位时期，加上多年库存成本，实际经营成本很高，在国际市场价格低谷 期抛出时成本显著高于出口价格。据业内人士估测，2000 年我国每出 口一吨玉米，需要国家补贴亏损 368 元。假定粮食平均亏损这一数额， 2000 万吨亏损约 74 亿元；加上棉花亏损，可能在 100 亿元以上。由于 这些亏损是执行政府干预政策的结果，所以在经济分析意义上，确实具 有补贴出口的性质。4 对我国 90 年代粮棉流通

14、政策演变，绩效及其内在逻辑的分析，可参见笔者专题研究报告（卢锋，1999，2000A，2000B，2000C）。6说明：2000 年数据根据 1-11 月累计净出口量乘以 12/11 所得。粮食指谷物和谷物粉。数据来源：1995-99 年数据见历年中国对外经济贸易年鉴，2000 年数据见中国经济景气月报2000 年第 12 期。二我国二我国农业补贴农业补贴的特殊性的特殊性上述讨论说明，90 年代中后期我国对粮棉等农产品实行了较大力度 价格干预政策。观察其实施情况，收购价显著高于市场均衡价，迫于库 存压力出口时，整体收购和经营成本又显著高于国际市场价，因而具有 保护性补贴效果。近年粮棉国有部门亏

15、损挂帐高达数千亿元5，可见实际补贴规模在我国史无前例。然而，应当注意的是，我国农业补贴与其 它发达国家如西欧，美国类似政策相比，至少存在两点不同。第一，从保护性补贴政策设计目标看，国外主要是基于“农民收入 平价(Farmers income parity)”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提 高到与城市居民大体相等的水平。由于这一原则与农产品消费需求规律 存在矛盾，补贴带来的过剩农产品需要到国际市场上释放，结果表现为 农产品出口贸易争端加剧6。我国 90 年代高价收购粮棉农产品政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是控制 1994/95 年发生的严重通 货膨胀。基于上述“稻米减产粮价上涨

16、通货膨胀”的主流看法， 政府试图通过异乎寻常的高价格干预手段，刺激农产品供给以抑制通货 膨胀。因而，我国 90 年代发生的农业补贴，本质上不是一个长期性部 门政策目标，而是特定形境下短期宏观稳定政策的一个构成部分。我们 看到，在通货膨胀不再是主要宏观问题之后，粮食价格干预虽仍保留5 其中还包含在 1995 年国际粮价达到高峰时净进口约 2000 万吨粮食带来的亏损。6 参见笔者对发达国家农业保护主义政策产生和发展的专题研究报告（卢锋，1998）。图图3：中中国国粮粮食食净净出出口口-2500-2000-1500-1000-500050010001500199519961997199819992000 年份数量（万吨）（1995-2000）图图4：中中国国棉棉花花净净出出口口-100-75-50-2502550199519971999 年份数量（万吨）（1995-2000）7“保护价”名称，但是实际收购价水平不断降低，目前已基本失去经济 学意义上的保护含义。棉花则在 1999 年的新一轮改革中，完全放开了 价格。第二，从补贴