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1、2017 基础设施和公共服务领域 政府和社会资本合作条例（征求意见稿） 汇报人：朱策勇【评：此名称来自国务院2017年立法计划的通知中的“基础设施和公共服务项目引入社会资本条例”，再往前，来自拟议中的特许经营法和政府和社会资本合作（PPP）法的“二法合一”，原条例名中“引入”二字有局限，没有包括引入后的事宜，故改进有理，新名称或仍有改进或简化空间】立法名称解读 附则Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur07.合作项目的发起Lorem ipsum dolor sit amet, consectet
2、ur adipiscing elit. Ut efficitur02合作项目的实施Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur03.监督管理Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur04.争议解决Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur05.总则Lorem ipsum dolor sit amet, conse
3、ctetur adipiscing elit. Ut efficitur01.法律责任Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur06.PART 01Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur ipsum总则NEXT政府由社会资本方负责基础设施和公共服务项目 的投资、建设、运营，并通过使用者付费、 政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。 公共产产品服务务社会资资本是指政府采用竞争性方式选择社会资本
4、方，双方 订立协议明确各自的权利和义务，基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责 基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式 获得合理收益的活动。 页数 04第一章 总 则第一条 为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保 障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。【评：立法目的， 规范、提高、保障、促进】第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作）
5、， 是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责 基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式 获得合理收益的活动。【PPP最新定义】本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。【对“社会资本方”最宽泛 和模糊的定义，绕开了财政和发改各自对“社会资本方”的不同注解】第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式： （一）政府负有提供责任； （二）需求长期稳定； （三）适宜由社会资本方承担。【此三条为各界、各方共识】国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可
6、以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务 项目指导目录，并适时调整。【某类项目是否可P(合作)的决定权，由目前国务院、财政部、发改委为 主，转移至“有关部门”，以避免、减少发财争议。】页数 04第四条 国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管 理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本 合作模式。【为以后陆续出台、完善PPP相关政策规定设立“法理依据”】第五条 基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等 协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优
7、先。【订立PPP三大原则】第六条 国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施 和公共服务项目（以下简称合作项目）。 任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。【专设保障“非公”条款】第七条 国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。【明确“有关部 门”在PPP中的权利，在“各自的职责范围内”】 政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。【“共同”制定，没有牵头”的不 行】国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问 题。【明确“国务院”牵头
8、建立“重大”问题协调“机制”，未明确“一般”问题由谁牵头，仍保留“为行业和地 方根据实际进行探索和改革留有空间”。这样的话，可以预计，在以后相当长的时间里，“双龙治水、多 龙治水”的PPP格局仍将持续。】PART 02Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur ipsum合作项目的发起NEXT页数 04第八条 县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。【 同它法】县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织 实施和监督
9、管理。【同它法】第二章 合作项目的发起第九条 县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众 对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可 以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。【基本采用操作指南说法】 公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门 提出建议。【明确了三个除“有关主管部门”之外的PPP项目发起者】第十条 对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项 目实施方案。【基本将PPP项目的“前期实质性”“
10、实施机构”指向了“有关主管部门”】合作项目实施方案 应当包括下列内容： （一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况； （二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出； （三）合作项目期限； （四）社会资本方回报机制；页数 04（五）政府和社会资本方的风险分担； （六）合作项目期限届满后项目资产的处置； （七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。【基本共识】 有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见 【此“应当”一般理解为“必须”，又明确了一道PPP程序，但未明确具体怎么征求，征求后的具体处置等 ，仍“为行业和地方根据实际进行探索和改革留有空间”】第十
11、一条 有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效 益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；【不明确提可 研、也不明确提物有所值，明确了由“有关主管部门”加“发、财”的PPP“三堂会审”评估机制】评估涉及 政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行 财政承受能力评估。【“应当”即“必须”，此处确定了“财政承受能力评估”程序，注意不是原来的“财政承 受能力论证”说法】 评估应当形成明确结论。有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采
12、用政府和社会资本合作模式的决定。【此处明确一道PPP“或有程序”】第十二条 合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项 目实施方案进行联合评审。【明确了政府牵头的“联合评审”会，以后政府出具的有关会议纪要的标题里 可能要加入“联合评审”四字】PART 03Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Ut efficitur ipsum合作项目的实施NEXT页数 04经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。【明确一道程序，未明 确在何种、何级别媒体发布】 本级人
13、民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作 项目实施的相关工作。【“合并”了原来发财两家的“实施机构”范围】第三章 合作项目的实施第十三条 政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方 式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务 项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。 【此条只明确了“ 招标、竞争性谈判等”两种PPP“ 竞选”方式】政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等 参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升
14、的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及 招标、竞争性谈判等的评审标准。【“合理”设置，话好说，不好办，啥是“理”啊！】第十四条 政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门 负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。 【此条明确了两点：一是由“政府实施机构”（非政府，一般比政府小一辈，）作为甲方签字代表；二是 签订合作项目“协议”,非“合同”，虽然意思基本相同】页数 04项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。 第十五条 合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项： （一）合作项目的名称
15、、内容； （二）合作项目的运作方式、范围； （三）投融资期限和方式； （四）合作项目期限； （五）社会资本方取得收益的方式、标准； （六）风险分担； （七）服务质量的标准或者要求； （八）政府承诺和保障； （九）应急预案和临时接管预案； （十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿； （十二）违约责任； （十三）争议解决方式； （十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。 设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资 本方对项目协议履行的担保责任等事项。【详见PPP项目合同指南】第十六条 合作项目期限根据行业
16、特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般 不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。【把10年和30年的要求上 升为条例级别】页数 04第十七条 合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。【明 确了收益与绩效挂钩】 由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实 行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。第十八条 合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损 失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。【明确了政府不得三保： 保本、保低收、保函，意在控制政府方风险和政府债务】第十九条 合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外 的用途。 禁止以前款规定的资产为他人债务提供担保。【仍为控制债务】第二十条 政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。 合作项目协
