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1、从社会管理到社会治理的变革、挑战及应从社会管理到社会治理的变革、挑战及应 对对【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力”的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单位带来一点启发。【关键词】
2、治理 背景 特点 挑战 对策一、治理理念提出的背景和历程治理理念的提出及演进自 1989 年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。我国自上世纪 90 年代初建立现代企业制度、企业改革进
3、入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。从社会管理到社会治理的发展历程改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历程。XX 年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中；XX 年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同
4、、公众参与”的社会管理格局；XX 年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化以村务监督委员会建设为视角所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。
5、社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中面临的挑战，并寻求应对之策。我国村监会的发展历程村务监督组织其实早在我国建国初期的 50 年代就有存在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于 XX 年 6月 18 日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX 年底，浙江、陕西两省行政村全部成立了村监会。XX 年 10 月 28 日
6、，村民委员会组织法经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，为村监会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少省市开始探索实施，但还未全面铺开。上海市金山区从 XX 年 3 月起，先后在金山卫镇及金山工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX 年 1月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发了关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见，对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施等进行了规范。4 月前，全区各村完成选举；6 月份，124个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职责
7、：1、监督村级重大事项民主决策情况；2、监督村务公开情况；3、监督村集体“三资”管理情况；4、监督村干部廉洁履职情况；5、监督村民代表会议授权的其他事项；6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。社会治理突出特点1、主体多元虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社会组织、企事业单位、社区
8、组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为 5 人，均由选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表
9、社会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大的村民服务，推动公共利益的最大化。2、平等参与、合作社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等协商，并形成最终的决策以管理社会事务。村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台，一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年龄一般不超过
10、70 周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利，包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考评和努力提高工作水平等四项义务。3、依法治理的理念社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之外，更多地运
11、用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依法产生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督，规定村监会接受镇级纪委的指
12、导，并向其汇报工作。上述制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职责。4、源头治理的理念随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头上消除矛盾纠纷，实现治理目标。在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村级组织的不信任，又缺乏其他有效的
13、社会组织作为缓冲带，基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、群体性事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时，还易形成违法犯罪。据统计，近 5 年来，金山区发生村官职务犯罪 25 起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、挪用资金等多个领域。村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委”班
14、子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差，确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有效缓解了干群关系紧张的局面。如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年来，参与村“两委”班子决策
15、 12 次，对 326 张 485 万余元财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议 26 条，协助村干部妥善解决了 15 起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和谐。三、从社会管理到社会治理所面临的挑战“罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着诸多的挑战，社会治理之路任重道远。管理部门不愿放手的问题行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委”“选自己人，选对
16、的人”的思想仍然存在，一些地方在选举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致“民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的法治性和公信力。同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策，对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会蜕变为村决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去了。参与意识不强的问题社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需要最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强，参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中，虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识，不关心，“觉得事不关已”
