公共事业管理的公共责任与监督机制

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1、 公共事业管理的公共责任与监督机制 Public Affairs of Administration 本章学习目标1、我国公共事业监督机制的框架。 2、西方发达国家公共事业组织的公共责任 和监督机制的共同特点。 3、我国公共事业组织监督机制的现状及存 在的问题 4、完善我国公共事业组织监督机制的措施 。 第1章 公共部门人力资源管理概述Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制引例 3月26日，已经被双规1年半之久的原上海市委书记、 中央委员、中央政治局委员陈良宇已经被开始审判了。 2006年9月，当他被革职时，他的问题除了袒护身边严重

2、违规的工作人员、为亲属谋取不正当利益、收受企业贿赂 以外，最主要的问题是涉及上海市劳动与社会保障局违规 使用社保基金32亿元的问题。 保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为 实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保 障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社 会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社 会保障基金中最重要的组成部分。目前，我国社会保险基 金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工 伤保险基金和生育保险基金等；其中养老保险基金数额最 大，在整个社会保险制度中占有重要地位。毫无疑问，这 是老百姓的保命钱。1993年，国务院曾发布企业职工P

3、ublic Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制养老保险基金管理规定(国务院令第117号)，其中允许 各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保 证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金 的情况下，运用一部分结余基金增值。 117号文对社保基 金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国 家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公 司放款除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款 业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类 经济活动作经济担保。” 可是，统计显示，1998年以来 ，全国清理回收挤占挪用基金

4、160多亿元，至2005年底， 还有10亿元没有回收入账。2006年暴露出的上海社保基金 案更是骇人听闻，金额竟然达到32亿之多。上海市社保局长祝均一在2006年9月被立案审查，去年 宣判了，数罪并罚18年有期徒刑。这位局长在2002年前后 在无任何担保的情况下，先后为上海福禧投资控股有限公 司提供了32亿元的贷款。与此同时，福禧投资控股有限公Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制司的董事长张荣坤也被立案审查。这个张荣坤，在事发之前，真可谓是个优等公民，头衔无数 ：全国政协委员、全国青联常委、上海市工商联副会长、上海 市慈善基金会董事

5、长、上海市慈善之星、国家民政部先进个人 、福布斯2005年中国慈善榜上，张荣坤以1124万元排在第8位 。张荣坤其人，73年出生，家境清贫，2001年来到上海才开始 了他的发展。2002年，张荣坤注册5亿元福禧投资，接着，用 32万元收购了沪杭高速公路30年的经营权，至于他的第一桶金 从何而来不得而知，总之，他的发达至此开始，案发后调查， 在张的100多亿元资产中，30%来源于社保基金，60%来自于银 行贷款，10来自于上海电气的重组投资，所以有人说，他玩 的就是一套空手套白狼的把戏。根据上海年金中心提交的起诉书，年金中心先后将34.5亿 元的资金通过委托资金运营的方式借给福禧投资。根据上海社

6、 保局福利保险处有关人士透露，截至2005底，上海年金中心管 理的资金在110亿元左右，也就是说，上海1/3的补充养老保险 资金都借给了张荣坤使用。 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 1.公共责任：公共组织在对社会公共事务的管理过程 中必须承担和履行的职责和义务。 公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是 一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的 职责感和义务感行为主体在行使权力之前就明确形成 权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任 表现为主动述职或自觉接受监督（answe

7、rability），受 外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映 情况、承担义务和提供账目；在行为实施之后，公共责 任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）撤 销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错 误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制（1） 承担公共责任的行为主体：政府、事业单位、 非政府组织 （2）公共责任的客体：从公共权力的来源看，公共 责任是公共组织对全体公众负责。 （3） 公共责任的内容：公共责任是一种职责和任务，是必须要

8、做的事情 。一种来自职业角色的服从。（负责）公共责任是一种义务。强调的是主观上的认同， 是主观上认为“该做好”的事。（道德行为）公共责任概念及三要素 4.1公共责任 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为 和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机

9、制4.1公共责任 公共责任概念及三要素 2、公共事业组织的公共责任 o 1. 保障服务的提供o 2. 保障捐助者的利益o 3. 保护服务对象的利益o 4. 保护公共事业组织人员的利益o 5. 保证政府提供资助的“资金的价值”o 6. 维持公平竞争环境,保护与公共事业组 织竞争的私营机构的利益.公共责任概念及三要素 4.1公共责任 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制3、公共事业管理责任的基本内涵 （1）从将行政责任分为主观责任和客观责任的观点看 公共事业管理责任包括：a、公共事业管理的主观责任：公共事业管理主体 对所从事的公共事业的

10、忠诚、良心以及认同。主观责任 主要来自于管理主体对责任的感受和信赖。b、公共事业管理的客观责任：有关公共事业管理 的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任。客 观责任主要来自于对有关法律的负责，对组织战略、政 策和标准的负责，对服务于公共利益的义务。公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 （2）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政 责任的观点角度看： a、回应。即指公共事业管理主体快速了解公众对公共 事业产品的需求。聚焦 b、弹性。 c、胜任能力。重庆出租车停运事件 d、依据正当的法律程序

11、行为并负责。即在公共事业管 理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理， 并对结果负责 e、廉洁。公共责任概念及三要素 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任 控制机制则是指使主体切实承担相应责任的制度、方 法与途径。它是一种约束。实际上，公共部门的核心 就是一种监督和制约，其目的是为了保公共责任的落 实。目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互 联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制 进行构建。思考：那些途径属于正式、非正式？那些途径属 于内部、外部？公共责任控制

12、机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 正式的内部外部行政控制立法 法院非正式的职业规范 主要管理者 公共利益 道德利益集团 公民参与 大众传媒公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 一、公共事业管理责任的行政控制机制 1、公共组织自身的责任机制公共组织以科层制方式进行组织建构的，这种组 织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整 个管理过程的控制及责任的归属都是有积极作用的。 （思考科层制的特点及弊端？） 2、行政监督

13、检查 1）对具有隶属关系的组织行使行政监督权：基本方 法有指挥、指示、备案、行政立法与解释等 2）对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权： 基本方法就是指导、视查、撤消等 公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 3、行政监察为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专 门监察机关，对行政机关及公务员的行政行为进行的监 督。如美国的监察长制度和政府道德署、英国的监察专 员制度、香港的廉政公署等。行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有独立的 地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限 ，包括检查权、

14、调查权、纠正权甚至逮捕权；三是有明 确的行政监察的立法；四是监察工作的重点司反腐倡廉 ，维护政府的责任 公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 4、审计专职机关，纪录、报告、验证等，收支正确程度、财务行 为是否忠诚，评价绩效。分为外部审计和内部审计。事业的资金主要来源于公共支出及社会资金，这些资金的 使用要有相应的规定，并进行相应的财务管理、审计作为财 务控制的手段，其基本作用就是确保事业单位公共资金的正 确使用。 5、行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行 政行为，认为行政主体的具

15、体行政行为侵犯了其合法权益， 依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依 法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政 复议决定的行政行为。公共责任控制机制 Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 二、公共事业管理责任的立法控制机制 立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的、1 确立 立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上 来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括 一是事业单位的哪些产品属于公共事业产两个方面： 二是哪些事业单位可以生产和品，以何种方法提供。 提供公共事业产品。 立法机构对行

16、政机构公共事业管理责任的控制、2 主要是指立法机构对行政机构履行公共事业管理 控制过程责任的Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 公共责任控制机制 责任政府制立法机构对政府组织行政控制的基础是 度 两种表现形式 基本方式有质询、）议会对政府行政责任的控制，1 等调查、弹劾、不信任表决、听证会和行使否决权 ）人民代表大会制度对政府行政责任的监督，宪法2 规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都有人 基本方式民代表大会产生，对它负责，受它监督。 有听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济 计划与财政预算、决算，视察和检查，建议、批评 等。和意见，受理申诉和检举，罢黜政府官员职务Public Affairs of Administration 公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任 公共责任控制机制 公共事业管理责任的司法控制机制 四、