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1、January 2009 18上海房地从 1994 年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定实施以来，我国政府尝试在社会主义市场经济体制下通过经济适用房等政策性住房的供给来满足中低收入者对住房的需求。但由于受到政策及实施等因素的影响，近几年来的住房价格持续上升及住房问题突出又使得政府重新重视其在解决住房问题的作用。在此背景下，我国各地政府兴起了新一轮的政策性住房的供给。如深圳市政府决定在 2006 至 2010 年将新建 14 万套政策性住房，广东佛山市在“十一五”期间将新建政策性住房 8.8 万套，北京市决定 2009 年将新建政策性住房占新建住房总量的40以上， 上海市在上海市住房建设规划
2、(2008 年 -2012年 )中计划五年内动工的新开工面积中，新建、配建经济适用住房和廉租住房 2000 万平方米，配套商品房近2000 万平方米，等等。这对于中低收入者而言是一个好消息。但值得注意的是，在政策的执行过程中，政策性住房的空间布局是一个非常值得关注的因素，处理不好，会重蹈某些欧美国家的覆辙，造就多个“贫民窟”社区，并进一步影响到社会的和谐与稳定。一、政策性住房的类型及其布局 目前，社会各界对政策性住房的概念仍没有形成一个统一的定义。例如北京市将廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、政策性租赁房等列为政策性住房 ； 深圳市的我国政策性住房空间布局 现状、问题与对策探讨以上海市为例
3、政策性住房则包括了经济适用住房和公共租赁住房。这些住房都有一个共同的特征，就是政府在住房供给中发挥着积极作用。因此， 政策性住房可以界定为与商品房相对应，以政府为主导，市场为辅方式所提供的各种类型的住房。这与国外的可支付得起的住房(affordable housing)相类似，其目的在于满足中低收入阶层的各种住房需求。以上海为例，政策性住房包括廉租住房、经济适用住房、 直管公有住房、 配套商品房和中低价位普通商品房等。其中，廉租住房和直管公有住房受历史、房龄等因素等的影响，其布局在市区 ( 内环内 )。但经济适用住房、配套商品房和中低价位普通商品房，其空间布局有着不一样的特征。（一）经济适用住
4、房1991 年 6 月 , 国务院在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知 (国发199130号)中提出 “大力发展经济适用的商品房 , 优先解决无房户和住房困难户的住房问题” 。1994 年 7 月 18 日 , 国务院在关于深化城镇住房制度改革的决定中进一步指出“各地人民政府要十分重视经济适用房的开发建设 , 加快解决中低收入家庭的住房问题” 。在此背景下，1995 年上海市开始提供经济适用住房，当时每年以 100 万平方米至 300 万平方米的速度推进，历时 3 年多。1999 年底，上海将经济适用房与内销房、外销房全部并轨形成统一的商品住宅市场。其原因在于经济适用房的土地为划拨土
5、地，而普通商品房的土地成本在当时也很低。造成的结果是，经济适用房与普通商品房在价格上相差不大，经济适用房也就失去了存在的意义。期间，取而代之的是配套商品房和中低价普通商品房。2008 年，上海市恢复经济适用房建设，经济适用住房首批开工建设任务为 400 万平方米。从布局上看，主要分布在徐汇华泾、宝山顾村、南汇航头、闵行浦江、松江泗泾和青浦华新等基地。进一步分析可以看出，这些基地基本上紧靠上海市外环线或以外。住房保障文 / 卢雅 胡金星January 200919上海房地（二）配套商品房、中低价普通商品房配套商品房， 是指政府提供优惠政策， 限定建设标准，供应本市重大工程、重点旧区改造等建设项目
6、提供给被拆迁居民的政策性商品住房。在土地供应上实行在限套型、限房价、竞地价、竞房价的基础上公开招投标方式，并且大多定向供给重大工程动迁居民。中低价普通商品房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准，供应本市中低收入家庭的政策性商品住房。2003 年上海市开始推进重大工程配套商品用房工程，当时计划每年100万平方米竣工， 三年完成300万平方米。同年 10 月上海正式启动重大工程配套商品房工程，至年底在 12 个基地竣工了 101.9 万平方米，主要集中在宝山顾村、嘉定江桥、浦东周浦和三林等地区。2004 年上海市政府修改了前一年的计划，启动了每年建设 300 万平方米中低价普通商品住房的三年建设计
7、划。到 2005 年上海市政府又提出了“两个 1000 万工程” ，即建设 1000 万平方米配套商品住房和 1000 万平方米中低价普通商品住房。其中，2005 年配套商品房和中低价普通商品房项目土地供应分布情况见表 1 和表 2。表 1 上海市 2005 年配套商品房项目土地供应分布情况地块总数土地面积 ( 公顷 )地块总数土地面积 ( 公顷 )嘉定区19201.74青浦区1278.10闵行区49328.91杨浦区618.94南汇区31418.84松江区362.60浦东新区47376.62虹口区15.13宝山区1157.53普陀区11.21金山区12143.88徐汇区1奉贤区18158.5
8、9资料来源： 上海市房屋土地资源管理局 http:/ tdcr/， 根据 2005 年第 1-46 号 上海市配套商品房项目招标公告 和 配 套商品房项目招标结果整理表 2 上海市 2005 年中低价普通商品房项目土地供应分布情况 地块总数 / 项目总数土地面积 ( 公顷 )地块总数 / 项目总数浦东新区6/646.27闸北区/1宝山区6/432.27闵行区/2南汇区4/458.35奉贤区/1青浦区6/90.03嘉定区/1金山区4/246.05资料来源 ： 根据 2005 年第 001-009 号上海市中低价普通商品房项目 招标公告整理从 2005 年配套商品房、中低价普通商品房的土地供应数量
9、来看，规模比较大，再看在各区县的分布情况以及各基地所在位置，它们主要是被集中规划在外环线外宝山顾村、嘉定江桥、南汇康桥和周浦、闵行浦江、浦东曹路、青浦华新等基地，而像徐汇、长宁等这样的中心地段则少有甚至没有，即使有也是在这些区靠近外环的地段。总之，从上海市近几年来新建的政策性住房来看，其空间布局在区位上主要集中在外环线地段 ； 在开发模式上是集中开发，开发规模较大，把政策性住房集中在一个小区内。二、政策性住房空间布局的潜在影响分析 政策性住房供给的增加可以缓解中低收入水平居民的住房需求，抑制住房价格的持续上涨等，但其效果能否实现及其是否会产生其它负外部性等均受到政策性住房空间布局的影响，而这一
10、点并没有引起决策者足够的重视与关注。具体而言，这些影响主要表现在以下几个方面。（一）居民的社会生活成本提高对于中低收入者而言，居住的边缘化尽管大大改善了其基本住房条件，但由于外环线或城郊结合部公共交通数量少，线路单一，班次间隔长，医疗设施及商业设施等缺乏，使得中低收入居民的出行成本或通勤成本大幅上升。此外，政策性住房地处偏僻，经济发展条件相对较差，就业机会少，这也会在一定程度上影响到居民的收入水平。这些因素不加以考虑与解决，则会成为城镇居民贫富差距的一个放大机制，加剧未来社会的不稳定因素。（二）住房选择自由化程度低在市场经济体制下，住房资源的配置主要是通过居民与房地产开发商之间的市场交换来实现
11、的。这在满足居民自由选择住房方面起着积极作用。 但欧美国家的发展表明，完全依靠市场配置住房必将导致居民空间分异，在解决中低收入居民的住房需求方面存在着“市场失灵”现象，导致社会的不和谐现象。政策性住房的供给政府为了克服这种现象的途径之一。 但政策性住房受到住房的不可移动性、布局的郊区化与集中化等影响，居民住房选择的自由化程度大大降低，从而导致住房的公平性问题，同时也会对中低收入居民的就业与生活带来较大影响。（三）政策效果受到质疑政策性住房主要解决中低收入的基本住房需求，但其布局的郊区化会对中低收入居民的就业产生较大的影响，从而使得这一政策效果具有较大的不确定性。例如江桥镇为配合配套商品房的建设
12、，近百家企业外迁，而第三产业的发展又受到当地居民收入水平不高的影响。这使原江桥住房保障January 2009 20上海房地镇居民失业率增加，市区导入人口也无业可就，部分居民为保住工作只好又回到市区内租住条件差的房子。这使得新的居住区出现了大量空置。人口导入地之一宝山区顾村镇“四高”小区，首批应入住居民户数为 6563 户，入户登记数 2054 人，实际入住户数仅 414 户。空置率的上升意味着政府在解决中低收入居民住房需求方面存在着“政府失灵”的可能性。（四）居住空间分异居住空间分异是指在一个城市中不同特性的居民聚居在不同的空间范围内，整个城市形成一种居住分化甚至相互隔离的状况。在市场经济体
13、制下，消费者的择居行为或房地产开发商的市场定位等行为都可能会导致居住空间分异。同时，政府的城市规划或住房布局规划等行为也会促成居住分异的局面。如为了改善低收入者居住状况，美国政府一直以来推行了以政府为主导的公共住房计划，尽管在当时缓解了低收入者住房的供需矛盾，但也促进了低收入者聚居邻里相对集中的趋势。居住空间的分异引发了一系列社会问题。1965 年 8 月 11 日，洛杉矶黑人在瓦茨爆发了大规模的骚乱。在这次骚乱中，34 人死亡，4000人被捕入狱，财产损失逾 3500 万美元。翌年在芝加哥、克利夫兰、纽沃克、底特律和其他 40 座城市也爆发了种族骚乱。美国政府在底特律不得不使用第 101 空
14、降师和坦克弹压种族骚乱者。之后，美国一些地方政府便通过土地使用控制和免税政策，试图将低收入阶层的住宅整合到中高收入阶层邻里中去，以解决居住空间分异带来的社会问题。（五）社会分异政策性住房的集中布局尽管可以促成相同生活方式的人员的交流 , 信息的可达性和内部人群的相互理解，但是相对分异的同质性社会空间也会造成阶层的隔离、信息的分离、心理落差乃至社会疾病的集中传染蔓延。在相对分异的区域内，同质人群有着相似的社会特性、遵循共同的风俗习惯和共同认可的价值观，保持着同一种亚文化。其结果是中低收入者被排除在城市主流社会生活之外，导致自我隔离(self-segregation)， 逐渐形成相对封闭的社区间的
15、对立情绪，从而造成阶层之间的对立与社会分异，甚至引起社会的动荡，其结果只会与构建社会主义和谐社会的战略任务背道而驰。三、解决对策 针对目前政策性住房布局的现状及可能带来的不利影响，政府作为主体，可以积极采取以下措施来加以解决。（一）以和谐观和系统观统领全局，促进不同阶层收入者之间的和谐住房问题是一个系统性问题，政策性住房是为了满足中低收入者的住房需求服务的，其目的是促进社会的和谐与稳定，这就要求政府在制定决策时应以和谐观与系统观来统领全局。具体而言，政策性住房的供给及布局应从中低收入者需求出发，不仅仅满足其基本住房保障需求，还要在医疗保险、就业等方面提供基本保障，努力提高中低收入者自身再就业能
16、力，以创造一个适宜的居住环境。（二）加强公共基础设施建设，增强政策性住房社区的开放性由于土地的不可移动性，现有的政策性住房空间布局无法改变。政府可以通过改善周边生活配套设施，如公共交通系统、医疗卫生设施、报警防范设施、消防免灾设施以及社区服务、运动休闲场地、绿地、公共场所等，增强政策性住房社区的开放性，促进不同收入阶层之间的联系与交流。同时，在政策性住房集中区域，大力发展或引进劳动密集型产业，实现就业和居住的匹配，提高居民的收入水平。（三）改变住房补贴方式，由实物补贴改为货币补贴方式货币补贴方式与实物补贴相比，具有较大的灵活性，能够更好地解决实物补贴存在的问题。如中低收入者通过货币补贴方式可以选择政府提供的政策性住房，也可以在市区选择与自己支付能力相当租赁房或直管公房等住房，从而可以更好地体现住房的公平性，也可以解决居住地与工作地点或者子女上学问题之间的矛盾等。同时，我国经过三十年的改革与发展，居住条件大大改善。据 2007 上海市国民经济和社会发展统计公报称，2007 年末上海城镇居民人
