保险审批制度与寻租行为分析

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1、保险审批制度与寻租行为分析我国保险业正处于大力发展的时期需要政府的积极扶持以提高自身竞争力现行 审批制度一定程度上制约了保险业的发展进程调整与改革审批制度势在必行审批制度 问题的症结在于政府与企业之间的双向寻租这种寻租行为造成社会资源的浪费是非生 产性的 改革审批制度 有利于提高政府办公效率 改善发展环境 也有利于我国加入 WTO 后与国际市场接轨减少审批项目简化程序直至改革审批制度是近两年来中央政府十分强调和重视 的问题这一方面有利于提高政府办事效率另一方面有利于改善政府的公众形象遏制 腐败现象的滋生并且这也是中国为加入 WTO 所作承诺的重要内容相当长一段时期以来经济领域发生的诸多不正常现

2、象包括申请杳无音讯处理久 拖不决以及被频频曝光的权钱交易腐败案件等无不与审批制度有着直接的密切联系 许可证额度特惠权等成为审批制度的典型标识在保险业一定程度上也存在政府干 预过多监管过严过死审批项目过多的问题与我国加入 WTO 后的承诺距离很大 并且现代保险企业都以股份制形式设立有着比其他金融机构更有利的经营管理体制 若不对审批型监管制度切实加以改进势必影响保险市场的发展壮大影响我国民族保险 业的竞争力抗衡力这里的症结在于经济者与政府之间就“寻租”问题所做的权衡一关于保险业管理中的审批制度(一)保险监管审批的内容目前保险监管方面的审批性事务很多光从官方正式颁布的年度法规制度中就可 罗列出三十多

3、项 如果深究下去 保险公司为办理任一项审批事项 不知要花费多大的 租 (时间费用感情投入等)哪怕是打印一页纸(许可证)保险机构需取得保监会批准的事 项大体可归纳为以下几方面1机构包括新设法人机构分公司支公司等分支机构营业网点代表处在海 外设立保险机构以及保险中介机构保险类社会团体等保险机构股权单位及股权比例 的变更也需要事先取得监管部门的批准认可2人员保险机构高级管理人员任职资格的审批(任职前的认可与处罚取消资格) 保险个人代理人的展业资格从事特定业务的从业资格(经纪人公估人)精算师资格等 考试的组织与资格的确认这里还包括保险公司高级管理人员因公出国也需经由监管部 门的事先报备3产品一是主要险

4、种的基本保险条款和费率必须由监管部门制定和修订保险公司 没有任何灵活余地这是由保险法决定的基本上参照国际惯例二是其他险种需要报批 或报备特别是新产品如分红类投资联结类产品实行一事一批制尽管监管部门主要 是审核其条款的合理性及精算在监管的情理之中但新产品的申报程度与费率确定方面 保险公司与监管部门有分歧4资金运用包括保险金责任准备金的提取形式及比率银行存款的限定(规模大 的经营好的商业银行)买卖国债或其他特种债券的规定投资证券投资基金的条件比 率以及协议存款等总体来说是法律对保险公司的资金运用形式过于单一限制过严 对于新设保险机构来说一方面监管部门要求其资本金尽可能的巨大另一方面又由于审 批程序

5、方面等原因在注册到位后闲置在帐上利息损失一天天增加5固定资产主要是固定资产净值占净资产的比率这是国家财务制度上的要求但 在实际操作中也出现过不规范的现象6地址变更包括开业前机构办公场所的选定和以后营业地址的变更需要监管部门 的批准曾出现保险机构因没有及时报告而被处以通报批评的案例众多的审批事项使得保险公司为了某一件看起来十分简单的事或一种制度创新的付 之实施而伤透脑筋有的事项不费周折有的事项可能极其复杂而无可奈何造成投入与 产出极不匹配保险公司抱怨很多并且由于碰壁较多往往把由于自己的工作失误准 备不充分政策理解不清等责任也统统归咎于监管部门的工作体制与审批制度造成许多 矛盾监管部门事实上也有难

6、言之隐这里边既有合理的因素在内又有不合理的因素 深入分析造成这一状况的原因就是保险经营者与政府各自的利益(租)在作祟是审批制 度本身决定了的这种审批过程中的寻租行为实际上造成社会资源的极大浪费与低效二审批制度与寻租(一)审批制度的性质与弊端审批制度本质上是计划经济体制下政府管理经济与社会的基本方式和手段其目的在 于通过审批实现政府在社会资源配置中的主导作用优化作用避免不必要的浪费政 府为什么要涉足经济管理?理由很简单它认为存在市场失灵其后果对于社会经济生活是 严重的一方面由于市场是脆弱的如果放任自流就会造成不公正和低效率现象的大量发 生而政府干预或管制可以迅速实现社会对公正和效率的需求且无需付

7、出任何成本往 往一个文件即可另一方面由于市场失灵在很大程度上与信息的不对称有关这种由社会 化大生产的分工和专业化所决定的信息不对称性造成社会资源配置不一定有效同时也 造成消费者和生产者所作出的选择也不一定最优使得整个社会达不到帕累托最优从而 需要政府的干预这种制度安排往往与资源短缺型经济状况相适应在经济资源很不充裕 的社会环境下高度的集中审批管理对于合理安排生产生活稳定社会确实起到了十 分积极的作用现行审批制度的突出问题是审批事项太多审批范围太广审批环节太多审批时 间太长审批条件不明确审批程序不规范审批责任不明确监督机制不健全与现代 市场经济显然格格不入市场经济要求充分发挥市场在社会资源配置中

8、的基本性作用由 市场按供需规律价格机制来实现资源的最优分配与效益建立市场经济体制事实上就 意味着政府必须从计划体制下那种对经济与社会的全面干预中退出来审批制度带来的这 些问题已无法适应社会主义市场经济体制的新要求甚至已明显阻碍经济体制改革向深 层次高阶段的发展其中的诸多弊端已到了非改不可的地步20 年来的实践证明当经济生活中的量和质达到一定程度时市场调节远比行政审批更公正更有效对经济和社 会发展的促进作用也更大同时这些问题也是我国加入 WTO 所承诺必须改革的重要内容(二)审批制度改革的难度寻租与腐败说审批制是腐败温床一点也不为过就证券市场来说多起股票丑闻案很能说明问题 如康赛现象从表面上看是

9、当事人双方权股交换即代表申请上市企业一方的企业 家靠 企业卖身来换取代表国家行使企业上市行政审批权的官员手中握有的指标和额度 表面看似乎这是当事人双方的个人品质问题但从实质上看这里却蕴含着深层的体制 原因也即经济学上所谓的寻租活动现代社会中的寻租行为主要是指寻租者期望通过 一定的手段取得对某些缺乏弹性要素的控制权以获取租金利润的行为按照布坎南为代 表的公共选择理论和以斯蒂格勒为代表的政府管制理论的观点现实生活中的政府并非 如传统经济学理论所假设的那样是一个以公共利益为目标的机构而是一个在一定程度 上被某种利益集团所左右的政府(capturedgovernment)经济学中的经济人理性行为假设

10、使得这些政府官员所遵循的原则就是“最多选票”原则为此他们可以与给他们提供选举帮 助的特殊利益集团建立“策略联盟”可见政府对某些公共经济事务的干预或管制在表面 上被宣传为“满足公共利益增进社会福利”而在事实上却成了某些利益集团牟取垄断利 润的工具因此让天性趋利避害以营利为目的的企业不在审批经济中去“寻租”是不可 能的更何况无论从企业当事者的主观愿望还是客观需求上看这些人中的大多数还是从 企业的生存和发展角度出发去贿赂有关部门的因此“康赛现象”背后掩盖的是审批经 济与市场经济交融时期政府和企业之间的双向“寻租”改革审批制度不仅仅只涉及到政府 或其代表的租金利益(有代表性的观点)而且也涉及向政府寻租

11、的企业经营者的利益调整 总有一些企业希望通过自身的主动寻租活动取得行业中的竞争优势并且由于大部分企 业通常处于审批制度受害者的角色其主动的寻租行为往往被忽视关于寻租行为的弊端 也就直指政府及其代表鉴于此有人认为改革政府审批制度是触及传统体制“灵魂” 的突破口(三)寻租行为的经济学分析寻租是由于政府干预产生的一类经济现象它是一种典型的直接的非生产性寻租 利益活动主要利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动自由竞 争以此来维护或攫取既得利益合法的寻租活动如企业向政府争取优惠待遇利用特殊 政策维护本身的独家垄断地位等非法的寻租活动如行贿走私贩毒等在政府干预经济 活动的情况下人们为了获

12、得个人利益往往不再通过增加生产降低成本的方法来增加 利润相反却把财力物力人力用于争取政府的种种优惠上政府的特许配额许 可证批准同意特许权分配等都意味着政府造成的任意的或人为的稀缺诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔认为对企业的管制增加了官员决策权的范围由此 产生官员贪污蔓延这反过来又使官员对保持这种权力有直接的利益于是贪污腐化 进入了一个有因果关系的循环圈关于政府腐败问题讨论中通常会提及的印度病实 质上是腐败权力已通过管制和许可证制度而制度化了管制经济学的公认创始人施蒂格勒 认为大量的实证研究表明管制的实际效果大大偏离了政府的管制目标有些管制根本 无用国家能给一个产业带来的利益实际上为一个产业的寻租提

13、供了可能性管制的过程 实际上是消费者剩余转变为生产者剩余的过程并且既然有寻租者就必然有避租者与之抗衡从而造成社会经济的内耗因此寻租活动实际上也是一种社会资源浪费的现象 基于这种认识各国开始调整政府在经济事务领域的职责我们也已经看到自 80 年代以 来主要发达资本主义国家在金融领域实施的放松管制或自由化措施已日益变成为一种世 界性的趋势值得一提的是在寻租行为中还存在一种速度钱的现象所谓速度钱(speed money)是指寻租者经常可能并不要求政府官员做任何非法的事他可能只是想加快政府 机构的文件传送和决议达成的速度这种现象看来是带一定普遍性的有时那些寻求取得 政府批准其申请的机构可以把政府内部文

14、件流程搞的非常清楚层层疏通环节以祈在 最短的时间内取得政府的许可他们认为这种“速度钱”的投入是划算的因为文件在政 府内部的流转时间可能由于种种意外的事由而需要很长对于政府部门来说花费几天 一周或个把月甚至更长都是正常的情况但对企业而言那简单是一种痛苦的折磨三如何增进保险审批制度的合理性(一)审批制度改革的要求效率与公平政府对社会经济事务的参与其目的之一是维护或着力营造一个良好的发展氛围指 导和帮助企业在生产性发展过程中谋求社会福利的最大化投资环境特别是投资软环境 的境况如何对于一国一地的整体经济发展起着很关键的作用现行政府审批制度的弊 端事实上形成了不少市场准入限制给企业投资经营活动和生产要素

15、的流动带来了障 碍我们只有下决心减少审批程序规范审批制度才能营造一个良好的发展环境一个 有序有效公平的市场环境使资本技术人才更顺畅地流入和流动起来使社会资 源按市场原则得到更有效合理的分配而不是去做浪费性的投机寻租从而实现整个社 会的帕累托最优(二)审批制度改革的立足点精简规范与监督建立依法行政透明高效服务优质监管有力的新型政府审批制度已为形势所迫 目前基本形成共识的是监管部门要大力精简审批项目提高审批效率规范审批程序 公正公平强化制约机制保障改革成果实行区别对待逐步引入核准制注册制备 案制具体来说需要从以下三个方面着手1要对现有的审批职能进行系统的清理和调整(1)对不属于政府监管职能的可由保

16、险企业(如行业自律组织)自主解决或按市场方式 自行调节如信访投诉业内矛盾的调解各种专业从业资格的考试及证书发放大部分 的保险条款及费率等政府至多是起一种外部的非约束性指导作用(2)对缺乏法律法规规章依据的部门自定审批事项要坚决予以取消要牢固树立 依法行政观念保障和支持保险机构的正常行政复议权利而不是以部门的利益(租)来限 制或影响保险机构的经营管理活动(3)对只限制资格条件而不需进行指标额度控制的事项改为核准制符合条件即予批准对于一些事务性的变更类事项可以实行备案制如新机构的设立高级管理 人员的任职资格等在这方面另外两家金融监管机构已经迈出了步伐如中国人民银行 在 2000 年 3 月发布金融机构高级管理人员任职资格管理办法将原先的任职资格审批 制改为核准制备案制同月中旬中国证监会颁布(股票发行核准程序)使得发行核准 制正式替代了行政审批制得到业界的高度评价和认可(4)对按照职责分工可由下级机构进行审批管理的事项下放审批权如许可证的发 放基层营业机构的设立等要充分利用各级监管机构的人员技术信息资源调动其 积极性确保一方市场秩序与保险业务的发展(5)对涉及国家安全社会安定等关系社会公共利