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1、国有制之下没有真正的法治2014-10-19 陈志武| 人文经济学会理事经济观察报| 2009 年 12 月 7 日美国金融危机引发全球经济危机以来，不管在美国，还是在中国，或其他国家，都打开了政府干预经济的阀门。政府以解救危机的名义介入经济活动，大举干预市场。 一场“国进民退”的运动正如火如荼。我想提醒的是， 国家持有太多资产、控制太多经济资源、对行业准入进行审批、 对企业经营进行干预和管制，除了带来一些远期经济上的消极后果外，还会对宪政法治带来深远的影响。国有企业的存在威胁法治精神、破坏规则的公平性，因为在法律、规则和政策面前，国企和民企是不平等的。如果去了解一下近现代史，我们就可以发现，
2、凡是有过公有制历史的国家，宪政都不是它们社会制度的基本特征，比如前苏联、前东欧、计划经济时期的中国。相比之下，那些宪政法治比较可靠的国家都是私有制国家。为什么？这应该引起我们的思考。当然， 我并不是说私有制会必然导致宪政法治，私有制不是宪政法治的充分条件，但是必要条件， 国有制或公有制必然会导致宪政法治的缺失。为什么会这样呢？国有制之下没有真正的平等竞争除了看到前国有经济国家的经历之外，我们还可以从一个更大样本、更一般层面上， 看国有经济对宪政法治的影响。我运用新政治经济学的量化方法，按照从 1970 到 1991 年每个国家对国有企业的投资占GDP 的比重，把 64 个国家分成三个等份组。结
3、果，我发现，国有企业投资占 GDP 比重越高的国家，其法治指数就越低，宪政水平越低。 在搜集的 72 个国家的数据里，我发现，政府开支占GDP 的比例越高，法治水平就越低。用我们的话来说，政府越穷的国家里，法治水平越高。一国的宪政法治水平与其政府可以花费的收入成反比！在这72 个国家里，我还发现，政府开支相对GDP 的比重越高，腐败越严重。这也很好理解：如果政府没有钱，即使官员们想腐败，也腐败不起来，没有让腐败滋生的基础。这种基于大样本的数据统计方法，比起单纯的案例分析方法来，更有它的科学性。但是，大样本数据分析方法也有一个问题，就是让人感觉太抽象。到底法治水平跟国有经济比重的负相关关系， 是
4、一种统计上的偶然呢？还是有理论上的必然性？如果其因果关系并非偶然，那么其传导机制又是如何的？要回答这些问题，我们首先要弄清楚什么是国有企业？国有企业跟民有企业（民营企业） 有什么不同？国有企业跟民有企业最大的不同是：国企背后的股东是国家，或者说广义上的政府。国家具有我们普通人或私营企业没有的优势：国家包括议会， 有权修改法律。如果国家觉得某个规则对国企不利，就可以修改规则，使国企处于优势地位。此外，国家还有解释法律的权力、 司法权力和行政执法的权力。如果一个公司背后的股东拥有立法权、法律解释权、司法权、 执法权以及合法使用暴力的权力，那么， 这个公司怎么可能会和没有国家背景的市场主体平等竞争呢
5、？它怎么可能跟私人、民企平等？一些经济学家认为，企业是国有或私有关系不大，更重要的是看经济是市场经济还是非市场经济；他们说，只要市场的逻辑得到尊重，只要市场规则对国企、民企都一致，所有权属国家，还是私人， 并不重要。 我要说， 问题就出在这里，国企和民企从一出生，起点就不平等：以国有经济唱主角的国家，不可能是市场经济国家。市场经济的第一原则就是自由选择，是规则对所有参与者平等。但是， 因为国有企业的股东是国家，这就使国有企业在法律面前比民有企业更为优越。非国有企业、 私人企业无法在法律和强制力面前与国企平等。一个国家如果采用国有制，长此以往，即使起初是法治，也会慢慢腐蚀蜕变。国有制之下没有真正
6、的法治为了使上面讲的大样本统计分析不至于太抽象，下面我举五个案例。案例一： 18 年前，一个叫陶玲的储户在国有的蒙城农业银行存了1000 元，存款单约定，18年后将按月息15.793%得到利息。这样，18 年以后， 1000 元将成 3.4 万元。但是，18 年后的今天，银行拒绝储户的要求，认为月息过高，不符合央行规定；另外，银行表示中国的定期存款没有18 年期，也不符合规定。由此，储户与银行发生纠纷，至今未决。蒙城农行行长谢某告诉记者，蒙城当年的金融秩序不规范，陶玲的遭遇就是“高息揽储”的产物。蒙城农业银行的理由是： “银行当年已经错了一次，如今不能再错第二次。”这种理由当然强词夺理。为什么
7、当年欺诈客户时就不知道规范金融秩序呢？以前的利息和期限规定不是今天才有的。在中国，法律规则是保护国有银行，而不顾老百姓权利的。如果储户用网上银行被盗了，银行没有责任， 责任在储户身上。如果银行多给了钱，储户有义务归还。但是，银行少给了钱，储户离开柜台后，银行概不负责。从这里，我们可以看出双方的权利和义务非常不对称。最极端的案例是，银行的柜员机出现故障多给了钱，广东的许霆从ATM 机多取了1 万块钱，被判无期徒刑。相对之下，广东开平银行行长贪污了4 亿，只判12 年。这些不平等规则的制定跟国家垄断经营银行有关。案例二：我们现在看到的加油站要么是中石油的，要么是中石化的。但是，在 2002 年以前
8、，并不是这样。在1999 年时，全国民营加油站总数近8 万家，市场份额超过80%。据财经报导，经政府通过规则的改变以及中石油、中石化不顾成本的收购，到2002 年底，独立加油站份额已经下降到48%。在整顿市场秩序的名义下，2001 年 6 月 5 日，国务院三部委联合通知：“各地区新批准建设的加油站统一由石油集团、石化集团负责建设。其他企业、单位和个人不得新建加油站”。2002 年初，当时的国家经贸委发文件，要求在8 月之前，没有经过经贸委审批的加油站全部关闭，而归入两大石油公司旗下的，在补办手续后， 可予以保留。这样， 中石油和中石化两家公司通过亲自参与国务院新法规的制定垄断了市场，所有的民
9、营加油站要么自己关门，要么主动卖给中石油或中石化。从这个案例中，我们看到，任何一个行业，如果以前只是民营企业，那么，国有企业介入之后，规则就会变得不平等，法治的精神就要遭到破坏。国家要经营企业的时候既做裁判又做运动员，角色的冲突是非常明显的。案例三： 2003 年，陕北15 个县，价值70 亿的民营石油资产被政府以整顿为由，无偿收走。陕西省所属的延长油田、中央所属的长庆油田是“整顿”运动背后的受益者和推动者。约6万名私营企业家和农民的出资，血本无归。何伟、茅于轼等6 教授， 3 次致信全国人大委员长，促其监督地方政府依法执政，但无效。陕西政府还抓了投资者代表冯秉先等，并判处徒刑，北京律师朱久虎
10、受油田私营投资者委托，前往陕北调查，2005 年被警方关押5 个月。从这里， 我们看到， 当国家既是规则制定者又是股东的时候，对法律面前人人平等这一基本法治原则的冲击会有多大。2009 年，山西 500 家民有煤矿被强行“国有化”，再一次表明政府以利益者身份经营企业的后果。案例四：民营钢铁大王戴国芳，在2004 年以前已经是非常成功的民营企业家。2004 年，戴国芳创立民企“铁本” 。2004 年国务院宏观调控一声令下，民企“铁本”必须停工，而国有钢厂照常扩建。 我们可以对比一下：宝钢扩建1 千万吨产量， 投资 500 亿，占地 1 万 2 千亩；而“铁本”目标年产840 万吨，投资100 个
11、亿，占地9 千亩。在这里，我们看到：效益低的国企照常扩建， 而民营企业必须停产。为什么这样区别对待？我想说的是：建立法治社会的理想非常美好，但是，只要国有企业大量存在，法治只能是一个愿望！案例五：据重庆商报2009 年 4 月 15 报导，重庆拟对9 万名废品回收人员进行转型。这是重庆一些国有企业给市政府提的建议。该报导称，据重庆市商委统计，截至08 年底，重庆有各类废旧物资回收企业550 家， 回收站 8000 多个，年收入高达68 亿元！ 此外， 再生资源回收站的数量以年均超过30%的速度增长， 看到这些 “油水”，谁在主导对私人收废者“转型”呢？年初成立的重庆市再生资源（集团） 公司，
12、系重庆市供销合作总社控股的直属市级集团公司， 其目标就是收编收荒匠。新的规定是让这些国有企业统一培训、统一着装、 统一管理收废的老百姓， 让他们把收来的废品按指定的回收点回收，价格也由这家国企统一决定。这和当年农村粮食的统购统销政策差不多，等于要重复当年农村的悲剧。收废的领域， 本来是政府最不应该介入的，因为这些工作本来是那些不能有别的工作、没有其它收入的老百姓的最后收入机会，但是连这样的谋生机会都不放过。大家想象， 还有什么行业可以逃得开权力的控制？厉以宁教授曾说， 国营企业打官司输了，可以执行， 可以不执行， 而对民营企业就毫不客气。欠税时，国营企业可以不还，而民营企业如果不还，老板就会被
13、抓。牟其中的兰德公司打官司破产了，职工宿舍被腾出来拍卖，而国有企业打官司、破产，没听说职工要搬家的。现在的大学生择业时，首选公务员和国有企业，而不首选民营企业。为什么？原因就是大家都清楚游戏规则是向谁倾斜的。从学理上看，这些案例并不奇怪。当国企背后的股东是国家，国企进入哪个行业，那个行业就无法有法治和平等。这些现象，最终必然腐蚀社会文化，违反法治精神。前面基于跨国数据的结论“国有经济比例越重，法治指数越低”，就不是偶然。穷政府更有利于法治的推行我们可以把政府的权力和民间的权利看成是整个法治博弈的两方。宪政就是为了规范政府权力，使其不至于轻易侵犯民间权利。如果政府太有钱，民间的企业或个人在跟政府
14、博弈的时候会处于非常劣势的地位。比如，计划经济的时候，无论农村还是城市，所有的工作都是由国家、 集体提供，大家都是国家的人。当只有国家可以提供饭碗的时候，公民怎么可能去跟政府谈权利？当你没钱、没饭吃的时候， 你不可能有底气去伸张你的权利，因为一旦国家权力的具体代表“领导”不高兴，你的工作、住房、养老、医疗以及子女教育，全都没有了。计划经济时代，公民权利就是这样消失的。相比之下，如果政府没有国有资产、没有过剩的收入， 政府就得从老百姓手里要钱，在那种状态下， 老百姓才更有伸张自己权利的可能。我前不久写过文章说，政府太富并不有利于宪政法治的推行。穷政府加公债， 更能催生民主法治（见经济观察报200
15、9 年 4 月 27 日，美国往事穷政府加公债催生民主法治）。我现把这个观点放到更大范围验证一下。我们可以把公元1600 年时的国家分成两组。一组是国库里存钱很多的国家；一组是钱很少的国家。当时，印度国库黄金数量是6200 万金块，土耳其1600 万金块，明朝中国是1500万金块，日本1030 万金块。另一组是负债累累的西欧国家，比如英国、意大利、荷兰、比利时等。 400 年前，这两组国家的政府富有程度相差很大。那么，后来谁发展出民主法治了呢？前一组国家只是日本通过19 世纪后期明治维新改变了发展的道路，慢慢地走上了宪政民主的道路， 其他几个当时政府富有的国家，都没有发展出民主宪政。而当年是穷
16、政府的国家，现在的民主宪政运作得最好。从这个方面看，穷政府不是坏事，这是政府不能拥有太多财产和收入、不能经营企业的另一个原因。穷政府催生民主法治最经典的例子是英国民主宪政的发展历程。英国的历史使我想到这么一个问题：英国国王1215 年就签署了自由大宪章，但是， 操作上自洽的民主宪政制度却是1688 年“光荣革命”后的事。为什么要花473 年才走成这一历程、才建成世界上第一个民主宪政国家？我的美国往事：穷政府加公债催生民主法治一文发表后， 很多人提出不同看法。 其中有人质疑， 也许穷政府主动发公债本身就是民主宪政的后果，而不是因为政府穷才催生了民主宪政。这里的因果关系到底是怎样的呢？从英国历史的演变历程看，我认为我的结论更站得住脚。1215 年自由大宪章作为一份意愿性纲领，早已经被人们在意识层面广泛接受。但自 由大宪章当时缺乏相应的执行架构，也就是说，虽然国王签署了，但当他不顾自由大宪章对权力的约束随意践踏私人权利、滥用权力时， 人们有什么招呢？西欧国家有一个跟中国、印度不一样的地方，他们的议会出现得很早。中世纪后期，西班牙1188 年就出现了议会
