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1、残疾人就业保障金的发展和管理北京市自 2007 年开始全面由地税部门代征缴按比例安排残疾人就业保障金，当年征收金额达到 9 亿元，而过去的若干年，次收入不会超过 900 万。这笔用于保障残疾人就业权益的预算外资金的巨大数额转变，引起了包括人大、政协、社会各界的广泛关注。此次，残疾人就业保障金的去向问题和如何管理问题也成为了一个倍受关注的问题。故此，一方面，北京市残联和有关学者开展大范围的残疾人就业问题课题调查，制定出台了一系列的残疾人就业政策以保证残疾人就业保障金的去向更加科学合理；另一方面，残联和财政部门加紧研究和实施了残疾人就业保障金的预算管理体制，强化了对这一专项基金的规范，逐步实现了残
2、疾人就业保障金的预算内管理。有效的保证了残疾人就业保障金在促进残疾人就业方面所发挥的重要作用。其实，纵观残疾人就业保障金存在和发展的变化过程来看。自1995 年，开始征收残疾人就业保障金，财政部门就在努力将这笔预算外资金规范化管理，财综字(1995)5 号文件就已经明确的提出征收残疾人就业保障金的对象是“一些地方法规规定机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织安排残疾人就业达不到一定比例的，要交纳残疾人保障金”，同时也对残疾人就业保障金究竟是什么作出了明确的规定，即“保障金”是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单
3、位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。”此外，文件也明确的指出了残疾人就业保障金可列支的内容，“保障金”专项用于下列开支：（一）补贴残疾人职业培训费用；（二）奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；（三）有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；（四）经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支。（五）经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。“保障金”必须按照上述规定用途使用，任何部门不得平调或挪作他用。”而文件中最值得一提的就是将残疾人就业保障金明确的纳入了预算管
4、理：残疾人劳动服务机构应编制“保障金”年度收支预决算，经同级残疾人联合会审核、财政部门批准后，报同级残疾人工作协调委员会和上一级残疾人联合会备案。在这里，有一点不难看出，残疾人就业保障金出现最初的管理方式是比较松散的，财政部门仅行使了监督预算的职能，而日常的很多管理还是交给了残联本系统进行，预算编制内容是否合理，预算执行效果是否到位，这些均不在财政部门考量的范围内，而这在一定程度上就使得残疾人就业保障金的规范使用存在了一定的缺口。但是也必须看到，在 1995 年那个社会背景之下，残疾人事业发展的程度和人们对于保障残疾人权益的认知是极为有限的，能够出台一份保障残疾人就业的政策，就已经是文明的巨大
5、进步了。而且，在1995 年，人们对于规范预算外资金的管理方面认识还是相对有限的，残疾人就业保障金征收政策出台后，其执行范围和执行力度也是不大的。残联在基层政府组织中仅仅作为民政部门的一个小部分存在，既没有独立的编制、也没有独立的权力和义务。其履行职能的能力可以说微乎其微，并不能充分的实现满足残疾人需要的职能。残疾人事业的发展和残疾人就业保障金演变的巨大历史机遇来自北京成功申办奥运会，在申办过程中，国际社会对于中国弱势群体，特别是残疾人群体的关注敲响了残疾人事业发展的时钟。2002年，残联正式作为一个独立部门，确立了它管理残疾人群体的郑重身份。残疾人就业保障金征收的力度也明显加大，随着资金使用
6、比例向基层倾斜政策的出台，各级残联对于征收残疾人就业保障金的积极性明显提高，但是此时，还没有一个规范的征收流程和征收制度，每一个企事业单位缴纳多少残疾人就业保障金，仍然处于存在巨大“人际关系弹性”状态中。也因此，残疾人就业保障金的征收工作即没有约束力、也没有执行力。管理和使用上也并不规范。但是因为其数额在整个政府财政中占有极为微末的地位，也就成为了不怎么监管的小事。2007 年，随着奥运会、残奥会的临近，残疾人就业保障法等一系列法律的出台，社会文明的进步和社会对残疾人的关注程度有了巨大飞跃，在“天时、地利、人和”都具备的条件下，北京市出台了新的残疾人就业保障金征收管理办法实施细则，明确重申了残
7、疾人就业保障金的地位，也具体规定了各单位应当按照何种标准、何种流程缴纳残疾人就业保障金，在全社会舆论的促动下，顺利实现了由残联审核、地税部门代扣代缴这一征缴方式的巨大转变，最终实现了 900 万和 9 个亿的巨大差异。但是随之而来的就是社会对于残疾人就业保障金用在了哪里，这个问题的巨大关注。2007 年，残联率先出台了以促进就业困难的智力、精神残疾人为对象的建立“手拉手职业康复站”的有关政策，通过保护性就业、康复为一体的方式，吸收和安置智力和稳定期精神残疾人实现简单劳动，基本就业。全北京市 200 个“手拉手职业康复站”实现了 4000 名智力、精神残疾人的就业梦想。随后，残联出台了为重残、无
8、业、无固定收入的残疾人提供基本生活补助的政策；为从事个体经营和灵活就业残疾人提供基本养老、基本医疗、失业保险补贴的政策；为从事个体经营残疾人提供开办费补贴的政策；为就业年龄段内无业残疾人提供居家助残券的政策；为缴纳城乡居民养老保险残疾人补贴；为安置残疾人的企事业单位发放岗位补贴；为超比例安置残疾人的企业发放奖励等等，一系列的政策，保证了残疾人就业的稳定，并促使残疾人逐步纳入社会保障体系之中。残疾人就业保障金的社会效能得到了有效的发挥。在完成这些社会职能的同时，对于残疾人就业保障金的使用管理也更为严格，北京市出台的北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法明确的规定了残疾人就业保障金的性质为：残疾人
9、就业保障金是政府性基金，专项用于改善残疾人就业环境、促进残疾人就业、推进残疾人事业发展。这为残疾人就业保障定了性。该文件特别强调了几点，是与 1995 年的文件不同的是：第三条 残疾人就业保障金按照 46 的比例由市和区（县）分级使用。市级残疾人就业保障金主要用于全市性政策的实施和区县之间的调剂；区县级残疾人就业保障金用于本区、县的残疾人工作。这条写明了残疾人就业保障金的去向分配方式。第四条 残疾人就业保障金纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，在预算上单独编列，专款专用，自求平衡，结余结转下年继续使用。这条进一步明确和强调了残疾人就业保障金的管理方式和使用方式，较之 1995 年文
10、件的规定更加严格，更加具体。此外，文件中对残疾人就业保障金的用途进行了发展“残疾人就业保障金使用范围：（一）补贴残疾人参加培训、教育和扶残助学费用。（二）扶持残疾人从事个体就业、自主创业及社区就业。（三）扶持农村残疾人从事种养业、旅游业及多种经营。（四）补贴残疾人就业岗位和社会保险费用。（五）安排残疾人就业单位为改善残疾人就业条件，用于无障碍设施改造项目费用补贴及奖励安排残疾人就业工作成绩突出单位的费用。（六）适当补助残疾人就业服务机构经费支出及有关就业服务费用补贴。（七）组织就业困难残疾人开展职业康复劳动费用补贴。（八）补贴困难残疾人生活和社会保障费用。（九）用于残疾人就业工作的其他支出。”
11、可见残疾人就业保障的管理和使用在职能方面有了相当的进步。同时为了加强对残疾人就业保障金的管理，残疾人就业保障金年度预算从仅仅由财务部门监管变成了上报人大审查批准。在文件中明确规定：残疾人就业保障金预算包括年度收入预算与支出预算。各级残疾人联合会根据本年度预算执行情况和下年度收支预测，编制下年度预算，按照预算内资金管理的要求，报财政部门审核，列入财政预算草案，经本级人民代表大会批准后，由财政部门依法批复执行。对于残疾人就业保障金的管理实现了质的飞跃。自 2007 年开始，仅街道一级残联组织，在使用残疾人就业保障金方面的预算就包括了：手拉手职业康复站费用、职业指导和职业技能培训费用、按比例安排残疾
12、人就业保障金审核征缴工作宣传经费、各项残疾人就业保障补贴经费、用于促进残疾人就业的无障碍环境建设经费等等。而经费使用方面则实现专项资金拨付、专款专用、年末审计。各项管理环环相扣，从财务、审计、纪检等多个部门把关残保金的使用情况。但是，在资金流转方面也有一些弊端，就是专项资金必须现由地方财政垫付，然后在每半年或者一年的时候，进行一次专项资金拨付。这在一定程度上占用了街道财政资金，限制了其他方面的资金使用。造成了公共服务其他方面的延后，是不利于政府履行其他公共管理职能的。但从另一个角度上说，残疾人就业保障金的出现也大大提高了残疾人就业服务职能的发挥力度，切实的保障了残疾人群体的就业权力，改善了残疾
13、人的就业状况，虽然在占压财政资金这个问题上确实存在一定弊端，但是利大于弊，切实能够提高政府财政效率。现行的 4：6 的分配比例使得大量残疾人就业保障金资金留在了市级残联，而使得切实履行保障残疾人就业工作的基层政府在很多方面不得不采取紧缩态度，否则就必须层层报告申请资金，而冗余于市级残联的资金也同时面临层层下拨的麻烦状态，最后造成了，市残联不得不绞尽脑汁煞费苦心的想方设法把资金使用出去，而基层残联又不得不煞费苦心绞尽脑汁的把资金从上级那里要出来才能办事的尴尬状态。而且 4：6 的分配比例方式也造成了地区差异的凸显，仅北京市城八区就差异巨大，比较富裕的区县，残疾人就业保障金大量剩余，为了消化这些资
14、金，他们出台了仅限于本区的政策。而较为贫困的区县就会与较为富裕的区县在残疾人就业保障金使用方面存在差异，也使得残疾人享受的政策存在地区差异。这种差异实际就是残疾人就业保障金资金分配使用体制不合理造成的。综合来看残疾人就业保障金自 1995 年至今的发展过程，体现了财政制度不断完善的过程，虽然至今，经过无数努力后的残疾人就业保障金征收和使用方面都还不尽如人意，存在着收支分配不合理、层级拨付方式不合理等等很多需要改进的问题，但是已经可以说，残疾人就业保障金正在逐步纳入财政预算管理体系中，正在朝着更加科学、更加规范、更加严格、更加注重效果的方面努力，最显而易见的是，自 2007 年开始，仅一个街道的
15、残疾人情况来分析，申请个体从业和灵活就业残疾人基本保险补贴的人数就从 23 人增加到了2010 年的 54 人，享受低保重残人特困补助的人员由 1999 年的 23人增加到了 2010 年的 159 人。个体从业和自主创业的残疾人享受的一次性扶持补贴也从 3000 元增加到每人最多可以领取到 4 万元。新出台的关于一次性补缴社会保险补贴政策，更是使得街道 50 余名残疾人受益。就业残疾人实现了工作环境的无障碍改造。60 名就业困难的智力、精神残疾人在手拉手职业康复站中从事简单劳动，享有了作为人的更大的尊严，也从劳动中体会了快乐、实现了自身价值、学会了融入社会大环境中。为了实现减少缴纳残疾人就业保障金，很多企业开始安置残疾人就业，尽管残疾人获得的工资收入水平还比较低，但是他们实现了自食其力，残疾人就业状况有了巨大改观。这些都与残疾人就业保障金收支方式的转变密不可分。相信在进一步深化财政体制改革的过程中，残疾人就业保障金的管理将会更加科学合理，而也将会有更多的残疾人得到就业的保障，享受到社会发展的成果，融入社会之中，发挥自身的能力和才干，平等的享有社会公民的权利。吴佳琪 2010 年 11 月 17 日
