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1、四川改革2 0 0 8 年第 期6他山之石世界上的自然灾害多发国家和地区，特别是发达的多灾国家，通过历史的经验积累和科学总结，逐步完善了一套灾害防治应急的运作和管理体系，值得我国学习和借鉴，并可通过对国外救援管理体系和抗震建筑科学立法等比较研究，综合我们的基本国情和国家特色，找出适合我国预防灾害和灾后重建的管理体系和有效途径。1 、美国救灾机制的一体化管理美国是一个易发地震的国家，5 0 个州中有4 3 个处在地震高风险地带。地震每年给美国造成的经济损失约4 4 亿美元。为了应对地震和其他灾难，美国不断完善一套以美国联邦应急管理署为中心的一体化救灾机制。2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代，
2、美国发生了一系列重大自然灾害。1 9 7 9 年，卡特政府组建美国联邦应急管理署，将原本分散在不同部门的救灾机构整合起来。如今，联邦应急管理署隶属国土安全部，总部设在华盛顿，在全国各地建有办事处，4 0 0 0 人随时待命应对灾害。联邦应急管理署的中心任务是保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失。这种灾害不仅包括飓风、地震、洪水、火灾等自然灾害，还包括恐怖袭击和其他人为灾难。最终形成一个建立在风险基础上的综合性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、反应、恢复和减灾各个领域。根据美国国会1 9 7 7 年通过的“减少全国地震灾害项目”，美国联邦应急管理署负责协调联邦、州、地方政府以及民间的防震减灾
3、努力。其口号是：地震总会发生，灾难可以避免。在该项目下，国家标准和技术研究所负责地震工程标准的研究与发展，全国科学基金会广泛支持地质科学、工程学和地震对经济社会影响的基础研究。美国地质调查局负责对地震起因的研究和地震灾害评估。“减少全国地震灾害项目”是联邦政府一级的防震减灾规划，各个州和地方政府另有相应的应急救灾计划。1 9 9 4 年，洛杉矶北岭地区发生6 . 7 级地震后，地方警察、消防队、医疗急救等部门首先前往救灾，并上报州政府。加州的应急事务办公室对灾情评估后，派出本州救灾力量，并上报联邦政府。时任总统克林顿宣布北岭地震为“重大灾害”，联邦应急计划随即启动。由联邦应急管理署牵头，联邦政
4、府机构分成1 2 个紧急救助一、发达国际建立救灾管理体系的主要做法和相关经验39论自然灾害防治的国际比较与经验借鉴上海科技投资公司注册咨询专家 胡毓娟中国人民解放军某部大校 张言树 安康人寿保险公司 查莎莎部门负责救助。除了政府力量，洛杉矶警察局和红十字会平时还进行平民志愿者救灾训练，这些志愿者成为救灾力量的重要补充。2 、加拿大救灾体系日趋完善加拿大是北美公认的自然灾害多发地区，多年来的努力应对和实践总结，使得该国建立和健全了一套完善的应急救灾体系。今年初，加拿大东部地区发生的大雪也是历史罕见的。但是，加拿大各地政府已经积累了对抗雪灾的丰富经验，并形成了一套较为高效和系统的应急对策。在加拿大
5、，及时清理积雪，保障道路畅通，责任主要在各省市政府。其中，省政府负责辖区内高速公路，市政府负责市内道路，但位于国家公园内的高速路路段则由联邦政府负责。据统计，加拿大全国每年清雪费用高达1 0 亿加元（约合人民币7 1 . 7 亿元），各级政府也都有专门的年度清雪预算。各省市都常设清雪机构，与私人清雪公司协作防灾。而且，私人公司的效率往往更高。相对而言，国营公司往往费用过高，服务不到位。最可怕的是，国营公司会在关键时刻罢工。有时，联邦政府不得不采取强硬手段禁止他们采取要挟的手段增加工资和福利。加拿大清雪基本靠机械化作业，每个城市都配有系统的清雪设备，如铲雪车、撒盐车、融雪车、扬雪机、运雪车和除冰
6、车等。其中，铲雪车又可分为主路铲雪车和人行道铲雪车。而撒盐车使用的盐视不同情况有干湿之分，成分也不同。2 0 0 8 年初，我国南方发生雪灾，有报道说南京曾买过一台加拿大产的扫雪车，但被闲置了1 0 年，今年被派上大用场了。加拿大也有类似的情况，有几年没下大雪，那些私营公司就亏大了。于是，政府就做些适当补贴，毕竟人家靠天吃饭，不是旱涝保收的。但即便如此，私人公司还是比政府养着扫雪公司划得来。最主要的原因是私人公司工作起来更认真，也更吃得起苦。在加拿大，清雪不仅有轻重缓急之分，还有时间要求。最优先清理的道路往往是高速路和城市主干道，其次才是高速路辅路、公交路线和有坡路段，最后是其他街道。一般而言
7、，高速路和主干道上积雪，一般要求在雪停后2 小时至4 小时后完成清雪；高速路辅路和公交路线在雪停后4 小时至6 小时完成清雪，而其他道路最迟也不能超过雪停后2 4 小时。从每年1 2 月到次年3 月，都有专门人员会紧密跟踪天气预报，并在所辖范围内2 4 小时巡逻，实时监控路况，一遇紧急情况，启动相应方案。3 、日本防震基本原则确保学校安全日本防震有一个基本原则，就是“学校是第一避难所”，所有的房子都可以倒，学校的房子不能倒。为什么日本会把学校作为第一避难场所？这要从1 9 2 3 年的那一场关东大地震说起。当时的日本学校建筑，大多是木结构或砖瓦结构，与现在中国部分农村学校的情况相似。但是，关东
8、大地震导致不少学校教学楼倒塌，学生集体遇难。当时的日本政府从中吸取了教训，以“学生的生命维系着国家未来”为最高原则，规定学校教学楼必须使用钢筋混凝土结构。而在1 9 2 3 年，钢筋混凝土结构是最新的建筑模式。从那时开始，学校便成为每一个四川改革2 0 0 8 年第 期6他山之石40地方最牢固的建筑，自然也成为了地震后灾民的第一避难场所。学校之所以能够成为第一避难场所，除了它有牢固的建筑和体育馆、教室等空间可以供灾民避难休息之外，还有两大功能，那就是：因为学校大多有操场，可以作为直升机的停机场，也就可以成为一个救灾中心。加上灾民都集中在学校里避难，所以也便于集中救助。另外一个就是成为受灾程度的
9、判定基准。学校教学楼受损程度往往会成为政府判定当地受灾程度的一个主要标准。假如教学楼都倒塌了，那就意味着这一场灾难严重得超乎想象。1 3 年前，大阪神户地区发生了7 级地震，这一次地震造成了6 4 3 4 人死亡，其中也有几栋教学楼倾斜倒塌。由于地震发生时，刚好是早晨，学生们还大多在家，所以没有发生教学楼倒塌压死学生的惨剧。但是人们也很快地发现，私立学校的教学楼很少有损坏的迹象，而公立学校的教学楼却受损严重。日本文部省( 中央政府教育与文化主管部门) 经过调查发现，私立学校的教学楼的抗震强度几乎都超过了文部省规定的抗震基准，而公立学校在抗震设计和施工上，有一半学校没有达到文部省规定的基准。为什
10、么会出现这一个问题？调查后发现，日本的私立学校的收费要比公立学校高，教学质量也相对要比公立学校好，所以，私立学校很注重校舍的设计和抗震。而公立学校是由地方政府出钱、文部省适当补贴的办法进行建设的。在地方政府财政紧张的情况下，这些公立学校的校舍相对于私立学校来说，就要简单许多。阪神大地震之后，日本政府开始实施“校舍补强计划”。根据这一计划，全国各中小学校全面进行一次抗震检查。根据检查结果，对不符合文部省最新抗震要求( 抗震要求为7 级) 的学校立即进行补强施工。1 、建立和健全国家防灾应急的综合管理体系重大公共突发事件往往突然降临，灾害巨大，损失惨重。以我国为例，2 0 0 3 年的非典流行和2
11、 0 0 8 年初的南方地区冰雪灾害，涉及面积之广和经济损失之巨大至今让人记忆犹新。此次影响大半个中国的四川汶川特大地震灾害事件，更是在约8 万多人死亡和失踪的同时造成直接和间接的经济损失数千亿元，它再一次对打造我国的防灾应急综合管理体系提出了紧迫要求。国家公共突发事件主要包括三类：第一类是自然界或主要由自然界引起的问题，如地震、海啸、水灾、台风、冰雹等气候、天气、地质灾害；第二类是由社会人文因素引发的突发灾害，如恐怖与暴力、经济犯罪、信息网络犯罪、战争等；第三类是自然和社会两种因素相互影响、综合作用而引发的突发灾害，如动植物疫情、人类传染性疫病、食品药品安全事故、危险品安全事故、生产安全事故
12、、交通安全事故、消防安全事故、环境卫生安全事故等。我国防灾应急综合管理体系只有未雨绸缪，才能在重大公共突发事件来临时不慌不乱。首先，重中之重是抓指挥体制。国家突发二、我国防震抗震的综合管理和知识普及四川改革2 0 0 8 年第 期6他山之石41公共事件应急管理委员会及其日常办事机构市应急办，应仔细核实指挥人员和专家队伍，定期向民众发布指挥机构动态信息，经常进行模拟实战演练，以检验是否已具备协调和处理能力。同时，还应检验省、市、县政府联动的应急指挥能力。其次，应当狠抓应急管理机制。要建立健全快速反应、方便统一指挥、分类分级处置的应急信息和处置平台，发布透明、准确的权威信息，以便于领导者指挥和避免
13、民众恐慌。同时，还应抓好各类预案建设。全国应急联动中心除履行应急联动处置较大和一般突发公共事件的责任外，还应担负组织卫生、安监、民防、海事、建设交通、环保等部门以及各区县政府和区域行政主管机构对特大或重大突发公共事件进行先期处置的职责。最后，应抓好应急管理体系中的保障、监督环节。国家有关部门要切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生、通信保障等工作。救灾资源要常备不懈、合理分布，一旦紧急需要就能快速、经济地调用。日常电话、手机短信、无线宽网、卫星电话等渠道，以及陆地、空中、水路的救援运输方式都要有应急备份，确保在灾害发生时至少能保证一个畅通的方式。同时，在经常性地开展对市
14、民的自救训练之外，还应注重城市基础公共设施、房屋质量、消防设施等的高标准建设和定期检验。此外，还应严格执行行政领导负责制和责任追究制，对迟报、谎报、瞒报和漏报或者失职、渎职、推诿扯皮行为的，要依法追究责任。2 、在搞好灾后重建工作的同时加强抗震知识普及在举国上下大力支援下，汶川地震的抢险阶段很快就会结束。灾后重建，已经展开。据中国地震信息网介绍，有地震记载以来，汶川震中附近2 0 0 公里范围内曾发生过8 次7 级以上地震。而我们的不少地区都像汶川一样处在地震多发带上。人多地少是我们的国情。把地震带上的群众全部迁走？显然难度是相当大的。因此，现实的抉择就是设法提高我们应对地震灾害的能力。此次地
15、震，让我们再一次体悟到了住房抗震的重要性。因此，灾后重建，住房的抗震安全问题，理应成为首先考虑的问题。受自身各方面条件所限，让农民自己去解决这一问题，难度很大。这就提醒我们，在灾后重建中，政府应该就如何提高住房抗震标准，进行周密审慎、立足长远的统一考量。切忌把钱一拨了事。此次四川汶川发生大地震，全国1 0 多个省市的很多高层建筑都有震感，许多人从高层建筑物下来避难，但其中慌乱奔逃的人还是比较多。所以，事先学会应对地震灾难很有必要。针对地震，日本消防厅曾经提出1 0 点注意事项，这包括：地震突然发生时，首先确保自身安全，等待摇晃减弱；摇晃停止后，冷静地采取关火灭火措施；慌乱行动导致受伤；随时准备
16、避难，打开窗户和门确保逃生出口；有坠物危险，不要慌忙乱跑；不要靠近门和围墙；通过广播和电视掌握灾情最新情况；在确认自家安全后，确认左右邻居的安全；同心协力救四川改革2 0 0 8 年第 期6他山之石42出、救护那些被坍塌房屋和家具等压在下面的人；避难前切断总闸，关闭煤气开关。与此同时，预先贮备防灾紧急物品也是十分必要的。为了应对地震，日本的每个家庭和公司都会准备背囊等一些紧急避难时必备的物资。背囊中经常储备有饮用水、便携式收音机、衣物、干面包等食物，以及火柴和打火机、贵重物品、手电、急救箱、防雨用具、卫生纸等。为预防断水的情况，用浴缸储水也是有效的。为避免与家人离散，必须确定联络场所。在日本，学校、公司、地方每年都要进行防灾避难训练，演练由哪条路线该往何处逃身、紧急时刻个人职责等。这次汶川地震中，最最重要的是中国政府呼吁并展示了互帮互助、齐心协力的人道精神。为抗震救灾的顺利进行奠定了坚定的基础。1 9 9 5 年日本阪神发生大地震。震后3 个月内超过1 2 0 万人的志愿者参与到抗灾赈灾活动中。这样的活动对于抗灾救灾，是十分
