政府规范与市场交易并行不悖

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1、在线投稿： http:/72013年 11月 22日 星期五环球博览本版编辑毛志红实习编辑赵蕾电话： （010） 66557599从国际农用地流转实践来看， 国家在土地流转过程中扮演着举 足轻重的角色。土地流转不仅具 有经济性而且具有政治性， 土地 的有效流转离不开立法的保障和 政策的合理导向。不少国家在土 地流转方面出台了具体的法律法 规和政策。无限制的土地流转是 不存在的， 即使是在私有制的国 家里， 土地流转也不是完全自由 的， 要受到国家的强制干预， 如英 国的 “土地开发权国有化” ， 法国 的限制土地的买卖范围等等。在 土地细碎、 人口众多的国家， 完全 依靠市场的力量会出现一些不

2、可 预知的后果， 国家制定法规政策 有利于对土地流转的行为进行规 范和引导， 防止土地兼并现象的 产生， 提高土地流转的规范程度 和利用效率。 从以上国家出台促进土地流 转的措施看， 尽管各国流转制度 不尽相同， 但他们都将土地权利 制度的重心由土地的归属转移到 土地的利用上。做实使用权而虚 化所有权， 在一定程度上摆脱了 对土地所有制性质的讨论， 而是 将关注的焦点转移到土地资源的 使用效率与土地收益上。因此， 要灵活处理土地所有权和使用权 的关系， 界定好土地流转中各种 权利主体的分配关系， 提高土地 流转效率和效益。 各国基本上形成了一套土地 流转的法规政策体系， 规范了土 地流转双方的

3、权利和义务， 减少 了谈判成本和履约成本， 也降低 了土地流转的交易费用， 促进了 农地的有效流转。我国现有土地 流转的法规政策还很不完善， 大 多是对土地流转的原则性规定， 对流转的具体程序和步骤还没有 详细的规定， 因此要加大土地流转法规政策体系的建设。 一些国家支持和促进土地流 转的中介组织的发展。如法国和 日本就是典型的代表。法国政府 为推进土地流转和规模化经营， 专门成立 “土地整治与农村安置 公司” ， 日本则成立了农业协同组 织及农地保有合理化法人。它们 通过培育农业经营主体， 来引导 土地流转的方向和发展农地经营 规模， 并发挥了很好的作用。中 介组织将农地的供给主体和需求 主

4、体联结起来， 起到了沟通和桥 梁的作用。 在土地流转过程中对农民的 权利进行保护， 保证双方利益分 配的公平是核心内容， 各国都给 予了高度的重视。英国通过发放 补助金、 养老金以及建立土地开 发利益回馈社会制度来保障农民 的利益。法国则在年老的农场主 放弃耕作后， 通过发放终身补贴， 保证他们离开土地后的生活。日 本则通过建立中介和认定农业者 制度侧重保护土地流转过程中农 民的利益。 多数国家建立对流转土地投 机的限制制度。韩国在 19 6 0年以 前采用土地自由买卖制度， 后来为 达到抑制土地投机和稳定地价的 目的， 建立了土地流转交易规则， 实行土地买卖实名制等。日本农 地法对企业租赁和

5、经营农地有限 制性规定。其他国家设立了农地 农用专业区域， 限制投机炒作。这 些都体现了既要促进流转又要有 所限制的原则。 对于土地的管理和利用， 从美 国 、 法 国 、 日 本 等 国 家 的 经 验 来 看， 市场在解决土地问题中的作 用不容忽视， 而与此相关的市场 包括农地所有权市场、 土地使用 权市场、 农村非农用地市场等。政府规范与市场交易并行不悖国际视野下的土地流转经验国务院发展研究中心农村经济研究部 张云华中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中提到加快构 建新型农业经营体系， 鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、 家庭农场、 农民合作社、 农业企业流转， 发展多种

6、形式规模经营。可以看 出， 土地流转已经成为推进我国农业现代化发展的重要突破口。虽然各个国家土地所有制度大相径庭， 但普遍来看国外没有土 地集体所有家庭承包经营这一制度形式， 然而其土地流转的做法和 经验对于完善我国土地流转制度依然具有重要的参考作用。本文将 介绍部分国家土地流转的政策与做法， 分析其对我国的经验启示。美国的土地分私人所有、 联邦政府 所有和州政府所有3种， 分别占全国土 地总面积的 58 、 3 4和 6 ， 另有 2 为印第安人的保留地。美国土地流转 的主要方式是租佃制， 出租的形式主要 有固定地租和分成地租两种。 美国土地流转目的主要在于扩大 农场的规模， 加快生产要素有

7、序组合 以及促进先进科技与管理知识在农业 领域运用。土地流转过程中， 通常都 是土地使用权、 经营权的有偿转让， 一 般不涉及土地的所有权。美国通过信 贷支持、 政策引导、 利息调节、 价格补 贴等经济手段以及各种优惠政策来鼓 励和引导家庭农场规模适度扩大。 美国的土地市场十分发达， 制度 健全， 所有土地都实行有偿使用。在 政策规定许可的范围内， 土地可以自 由买卖、 出租、 抵押和继承。土地无 论公私， 在交易中地位、 利益平等。 私有土地之间买卖完全是私人之间 的事， 手续十分简单， 在双方自愿签 订协议之后， 只需向政府缴足规定的 税金， 进行注册登记即可。政府可以 向民间征购土地，

8、但须经规划许可且 出于公众利益， 须进行地价评估， 必 须通过购买、 交换或捐赠来获得各种地上权益。若土地所有者不接受 评估价格， 可以到法院起诉， 由法院 裁定， 政府不予干涉。政府只对如 土地买卖投机这些行为进行必要的 监管。 但是在美国， 私有土地的所有权 也不是绝对的私有， 土地所有必须在 合法的范围内， 遵守法律程序规定的 义务。因此， 美国法律赋予了政府对 土地使用权的终决权， 包括占有、 控 制、 管理、 优先购买权等。美国对土 地私有权的限制和管理主要表现为： 对土地拥有权的限制， 包括土地的取 得与征收， 拥有土地的种类、 数量、 位 置等； 对土地使用的限制， 包括土地 用

9、途、 建筑高度、 容积率、 覆盖率、 规 划布局、 禁止闲置土地等； 对土地交 易的限制， 包括变更登记、 租赁期限 和对土地投机的控制等； 对公共用地 的管理， 包括对某些行业提供廉价的 土地， 为中低产收入者提供优惠住房 用地等。另外， 美国的 联邦土地政 策 和 土地管理法 都对城市土地的 功能和利用做出了原则性规定， 要求 业主在土地交易中不得违反规定。 因此， 美国土地交易并不是绝对自由 的， 而是一种准完全市场行为。加拿大的土地大部分归个人所 有土地私有制， 土地 （除皇家土 地和原住民保留地外） 都可在市场上 自由转让。土地私有制度只是保障 个人对土地的所有权, 但对土地的使 用

10、及流转上政府还是有严格规定的, 这主要是通过政府的法规、 政策和规 划来实现的。 加拿大联邦出台了一些法律， 在 适宜的区域鼓励农地流转， 在受限的 区域限制流转， 保证了土地有序流 转。为了保证农业活动优先， 加拿大 土地利用规划和发展法 规定： 转让 10 0公顷或以上的土地， 或拥有剩余 的相邻土地至少有 10 0公顷的； 土地 由一个所有者转让给另一个所有者， 连带的已获得的权利一并转让。同 时， 为了在农地保护区限制非农业活 动， 禁止以下土地流转： 在农地上进 行非农目的的活动 （建住宅、 商业、 工 业或基础设施） ； 转让了一块土地的 所有权同时还拥有相邻地块的土地 或被视为是

11、相邻地块 （两个地块被公 共道路、 铁路、 公共设施所分开被视 为相邻） 的土地。 土地分区管理法 规定， 土地流转后， 一至二类农地不能改变用途， 三至四类农地有条件改 变用途， 五至七类农地可以改变用 途。 农地保护和农业活动法 规定， 各市镇和县对本地区被划入保护区 的农地要严格保护， 优先用于农业生 产。土地流转后， 对在农地保护区中 进行其他生产活动的， 要向委员会提 出申请， 在委员会对申请没有批准之 前或该法律规定没有过期之前， 任何 市镇都不能向位于保护区内进行建 设的申请发放建筑许可证。 另外， 加拿大对不同的土地流转 实行差异化税率。税率在 0 . 5%2 之间浮动， 具体

12、税率依转让价格和土 地使用目的而定。一方面征收高额 的土地开发交易税， 以此抑制人们对 农地的开发。另一方面， 不断降低农 户之间的耕地交易税， 进而在更大程 度上保证农地农用， 促进农业规模化 发展。同时， 对非加拿大居民土地转 让征税有时会给予较高税率。此外， 当土地所有者捐赠或流转已被列为 生态敏感区或具有生态价值的私有 土地发展权后， 将获得所得税方面的 优惠， 同时农地税收评估标准仍然是 农地的公允价值。日本的土地制度是以个人为主 体， 国家所有、 公共所有、 个人与法人 所有 （私人所有） 并存的一种土地所 有制度。日本农民享有对土地的所 有权， 可以租借和买卖土地， 在市场 上进

13、行土地流转。 2 0世纪 6 0年代以后， 日本实行了 一系列农地改革， 通过修改 农地法 和制定 农地利用增进事业法 、农业 经营基础强化法 等法律， 对农民权利 进行了明确界定， 进一步扩大了农民 对土地的使用权和收益权， 而且赋予 了农民对土地的处分权。尤其是 农 业经营基础强化法 的核心是农地流 动的方向主要是向 “认定农业者” 集 中， 这一制度保证了耕地在农民之间 的流转， 有利于防止耕地的减少和农 民的大量失业， 使得土地向种田能手 流转， 有利于提高土地的利用效率。 同时， 那些 “认定农业者” 可以获得农 地方面优惠的政策支持。另外， 农地 所有人在租赁期限未满收回农地， 要

14、赔 偿给承租者离佃费。拥有农地的农业 从业者因年龄老化、 子女不愿意从事农 业而在非农领域就业的， 允许佃耕。 日本的土地交易审批制度对交易的区域、 交易的资格等都有明确的 限制， 严格控制农地转用。日本将城 市区域划分为 “市街化区域” 和 “市街 化调整区域” ， 在市街化调整区域以 外， 将农地分为一、 二、 三类。原则上 不许可一类农地转用， 许可三类农地 转用， 当在三类农地中转用有困难或 不适当时， 才准许二类农地转用。 日本允许土地租借转让， 于是就 有了农地租借转让的中介需求。为了 促进农地的流转， 日本还建立农地保 有合理化法人、 合作经济组织等中介 机构。他们接收与租出农地

15、， 再将这 些农地租给那些有需要的人们。这 为农民进行土地流转提供了平台。 日本规定对农民 10年租金一次性付 清， 农民租种组织的土地租金 10年 分期付清， 这一规定充分考虑到了农 民的利益。同时日本还创设了便于 规模流转的农地集团所有权， 即为避 免地块太小太细， 在一个村内设立一 个村民按份共有的集团所有权， 进行 流转。它不仅促进了农民的合作， 也 成为了土地流转过程中最重要的媒 介， 加快了流转的速度， 保证了流转的 成功率， 为农民提供了有效的保障。韩国是典型的土地私有制国家， 而且是一种垄断式土地私人占有。 19 9 4 年韩国制定了 农地基本法 ， 规 定在 “农业振兴区”

16、内， 农户可拥有 10 公顷2 0公顷的土地， 合作社则每个 社员可拥有 10公顷的土地； 在 “农业 振兴区” 外， 农场最大面积限于 3公顷 （合作社为每个社员 3公顷） ， 如有必 要家庭农场的规模可增加至 5公顷。 农地基本法 允许建立农业法人， 农 业法人拥有的土地上限为 10 0公顷。 该法还放宽了土地买卖与租赁限制， 鼓励土地集中规模化经营。为推动农 地顺利流转， 19 9 7年起韩国政府推出 了农民退休支付计划， 规定年龄超过 6 5岁以上的农民， 如果愿意把土地出 售或出租给专业农民 5年以上， 可一次 性获得每公顷2 58 0美元的补贴。 韩国在 19 6 0年之前采用土地自 由买卖制度， 后来为达到抑制土地投 机和稳定地价的目的， 建立了土地流 转交易规则： 在指定管制区域内， 一切土地交易都要由政府审查其利用目的 和价格， 经过审查合格以后才发给许 可证。如果不发给许可证， 便不能进 行所有权转移登记， 契约无效。在农 业振兴地域内的土地， 不能被转用为 农业