发表於主计月报537期页59-66

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1、1發表於發表於主計月報主計月報 537 期頁期頁 59-66。財政赤字與公共債務法財政赤字與公共債務法徐仁輝（世新大學經濟系）壹、壹、前言前言我國各級政府財政，在過去十餘年來持續出現赤字，必須大量仰賴公債與 借款，未償債務餘額因此迅速累積，財政惡化問題已引起國人所共同關注。如 何減少財政赤字與公債的發行，控制債務的成長，應屬當務之急；公共債務法 的制訂，就是為了達成此目的。該法有關債務的規範，可分為存量與流 量的管制；前者規定未償債務餘額佔國民生產毛額（GNP）的比例，以及佔 歲出的比例，後者則是有關年度新債務舉借額度佔歲出 15%的限制。存量的管 制規定，在目前並無難以適用問題，因我各級政府

2、未償債務的累積時間尚短， 佔 GNP 比也較經濟合作暨發展組織國家（OECD）低許多。但有關流量的管制， 因最近數年，我國財政惡化程度相當快速，因此出現窒礙難行之處；更由於我 國中央政府債務基金於本（八九）年度方始設立，同時並未完全承擔中央政府 所有債務還本，因此為籌措大部份債務還本資金，所發行的新債務，仍由普通 基金處理，因而該等新債的舉借亦列入 15%的限額內，自然壓縮舉新債支應公 共建設的空間。本文首先介紹財政赤字的效果，以及各國在控制赤字方面所做的努力與成 效；其次探討公共債務法的規範與適用問題，最後提出由債務基金完全承擔中 央政府還本債務之建議作法。透過該基金的運作，不僅可以平衡代際

3、負擔，還 可以增加普通基金的舉債空間，在景氣低迷時，作為擴大公共投資財源。貳、貳、控制財政赤字的努力控制財政赤字的努力一、一、財政赤字的影響財政赤字的影響凱因斯學派認為財政赤字，有助於刺激有效需求，政府透過公債籌措資金， 而非增加租稅，讓當代人產生財政幻覺(Fiscal illusion)，以為較為富裕，而 增加消費，有助於經濟的復甦，特別是在景氣嚴重衰退時。Barro(1974)則認為 沒有財政幻覺出現，因此當政府支出不變，減稅改以發行公債籌措財源時，人 們會增加儲蓄，以備未來公債付息與還本，換句話說，利率不會因公債的多發 行而上升，私人投資也不會減少，因此發行公債與增稅的實質效果是一樣的，

4、 此稱為李嘉圖等值理論 （Ricardian Equivalence Theorem） 。對此理論，有些 學者贊成(如 Feldstein, 1982;Wachtel Evans, 1987)。然而，如果民間儲蓄的增加量並未如公債的增加量，例如美國的實證資料 顯示，增加一塊錢公債，僅造成儲蓄增加二毛錢(Holcombe, Jackson Easterly Fischer, 1993; Martin Bleabey, 1996; Tanzi LeLoup, 1988)。如美國 1985 年 GRH 法規定平衡預算時間表，1990 年預算加強法（Budget Enforcement Act）規定

5、各項支出上限：再如加拿大、丹麥、芬蘭、法國、日本與英國等皆將支出上限 列入預算程序。OECD 各國所進行的一連串財政緊縮政策，直至九零年代才產生效果，各國 預算赤字佔 GDP 比，1998 年平均為 0.7%，1999 年平均為 0.5%，預估至 2001 年 平均數將為零。部份國家因經濟好轉，已出現預算賸餘，如 1998 年已有 12 國 有預算賸餘。政府未償毛債務餘額佔 GDP 比，則自 1998 年的 70.7%最高峰，逐 年相當緩慢的減少，預估至 2001 年將為 69.5%。惟各國財政緊縮的結果產生的 後遺症是公共部門資本支出的比例大幅降低（蘇彩足，1998）3二、二、我國的作法與成

6、效我國的作法與成效我國政府預算在民國七零年代以前的大多數年度實質收支皆有賸餘，各項 實質收入在大部份年度皆大於實質支出。到了八零年代，實質收入為 GNP 的 23.4%，但實質支出增為 GNP 的 27.4%，平均差短 4.0%，收支結構性的差距造 成預算赤字的擴大。自民國七十八年度徵收公共設施保留地起，我各級政府即 陷入需仰賴大筆銀行貸款與公債支應的地步，八十一年度推動六年國建等重大 公共建設，加大收支短絀的差距。以政府赤字佔歲出比重來看，民國六十年代 大多數年度皆無赤字，七十年代平均值僅 6.8%，八十年代平均值則為 20.8%。我國政府自民國八十三年度起採取緊縮原則編製預算，當年度連戰內

7、閣宣 佈三年內縮減政府員額 5%，預算編製改採由上而下的分配方式，期能適度 控制政府總支出規模。八十四年度推動歲出額度制，加強由上而下的預算 控制。八十五年度訂定公共債務法，為抑制公債成長，規定政府債務餘額占國 民生產毛額之比率；當年度亦研定落實零基預算之具體辦法。連院長並於立法 院審查八十六預算時宣佈九十年度中央政府預算將達到收支平衡。此後各年度 預算的編製皆以九十年度達成預算收支平衡目標作規畫。在採取一連串的緊縮 政策後，對中央政府總預算赤字的控制有一些成效，如自八十三至八十八年度， 總預算與特別預算之總支出平均僅成長 2.7%。在預算赤字的縮減與債務餘額成 長速度的控制上，亦予以節制。八

8、十九年度中央政府預算，由於承受省大部分支出，同時編列一年半的預算，以及社會福利與債務支出遽增等因素，收支短絀再度擴大。可見自八十三 年度起採行的預算控制政策雖有些成效，但財政困難仍有待解決。此與收支結 構差距問題仍存在有關，亦與預算控制政策未能嚴格貫徹有關，例如歲出額度 分配作業方式，實施迄今經檢討出現下列問題：各機關仍有提出額度外需求之 情形、欠缺如何達成中程整體施政計畫目標之觀念、無法促使其將有限資源用 於最優先施政重點需求（石素梅，1998）。又連續數年的財政節制，亦造成公 共部門對資本形成貢獻比重的降低（徐偉初，1998）。參、公共債務法的規範與問題參、公共債務法的規範與問題公共債務法

9、訂定於民國八十五年，在之前有關公債發行額度的限制，係由 中央政府建設公債及借款條例所規範，條例中明訂公債發行總餘額不得超 過當年度總預算歲出總額的固定比例。近十餘年來由於公債發行數額不斷增加， 該條例亦經數次修正提高比例，為一勞永逸改由制訂公共債務法來規範。4一、債務存量的規範一、債務存量的規範該法第四條規定各級政府所舉借之公共債務未償餘額預算數，合計不得超 過行政院主計處預估之前三年名目國民生產毛額平均數的 48%，同時對於地方 政府未償債務佔其歲出比亦予以規範，這些是有關公債存量的控制。截至 目前為止（89 年 6 月底） ，有關債務存量的管制，皆尚未超出額度。如表一與 二所示，債務餘額實

10、際數佔前三年度 GNP 平均數比為 28.6%，與 OECD 國家 1999 年平均數 70.2%比低許多。因此，目前在立法院審議中的公共債務法修正 草案，仍擬維持 48%的總額限制，僅就各級政府間比例因精省後作調整；縣市 政府債務餘額佔歲出比，則由現行 18%提高為 45%。表一表一 各級政府債務餘額占前三年度各級政府債務餘額占前三年度 GNP 平均數比例簡表平均數比例簡表 (資料截止日:89 年 6 月 30 日)政 府 別公共債務法 規定比例債務餘額預算數 占前三年度 GNP 平均數債務餘額實際數 占前三年度 GNP 平均數 中 央41.4%26.9%25.9% 台 北 市3.6%1.5

11、%1.2% 高 雄 市1.2%0.8%0.7% 各 縣 (市)1.2%1.1%0.6% 各鄉 (鎮、.市)0.6%0.1%0.1% 合 計48.0%30.4%28.6%資料來源：行政院主計處、財政部國庫署、直轄市政府及各縣（市）政府。註：各級政府未償債務總餘額預算數 27,090.1 億元、實際數 25,471.3 億元，分別占前三年度 GNP 平均數89,212.0 億元之比例為 30.4及 28.6，均在公共債務法規定各級政府【中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市） 】債務餘額不得超過 GNP 48限額之內。5表二表二 各級政府債務餘額佔歲出比例簡表各級政府債務餘額佔歲出比例簡表 (資料截止

12、日:89 年 6 月 30 日)政 府 別公共債務法 規定比例債務餘額預 算數占歲出債務餘額實 際數占歲出 中 央-98.5%94.9% 台 北 市135%42.5%32.7% 高 雄 市13559.7%57.7% 台灣省 各縣(市)18%12.6%7.3% 福建省 各 縣18%4.4%2.6% 台灣省各鄉(鎮、市)25%4.8%4.3%福建省 各鄉(鎮)25%-資料來源:財政部國庫署、直轄市政府及各縣(市)政府。註:歲出總額含總預算及特別預算並含以前年度保留數。二、債務流量的規範二、債務流量的規範公共債務法第四條還有關於公債流量的管制，即規定各級政府每年度 舉債額度不得超過各該政府總預算與特

13、別預算之 15%。這項限制事實上就是對 於年度預算赤字，或所謂的公債依存度予以管制，自然有其抑制赤字與債 務擴大的目的，亦符合世界潮流。如歐盟國家即規定有嚴格的財政標準作為入 會條件，即未償債務餘額必須降至 GDP 的 60%以下，每年度預算赤字不得超過 GDP 的 3%。我國公共債務法對年度舉債的限制，性質上與歐盟的年度預算赤 字的限制，有異曲同工之效。然而，近十年來我國各級政府財政持續產生鉅額 赤字，為彌補赤字與籌措債務還本資金，每年度皆需大量舉借新債，亦即公債 依存度相當高，大於歐盟或 OECD 國家平均數，該項流量限制亦難以適用。以八十九年度中央政府總預算為例，因需配合預算法修正改為歷

14、年制，與 精省後需承接省府支出與債務利息，經常收支結餘有限，而近四千億元的資本 支出，除了移用以前年度歲計剩餘外，需再舉借新債來支應。然而，當年度中 央政府還債本金高達 1,934 億元，因此為支應此兩項支出需發行 3,880 億元公債，6已逼近 15%的舉債上限。至於承接的原省政府債務到期數，共 1,877 億元，只 得採取變通方式，將其中省府原向銀行借款的 1,500 億元，商請銀行繼續展延； 另 300 億元交由新設置的債務基金負責發新債籌措財源償還，餘 77 億元則由中 央政府普通基金負責。即將送立法審議的九十年度中央政府總預算案亦出現同樣問題，歲出與歲 入差短 1,497 億元，而債

15、務還本需 2,560 億元，彌補方式為移用以前年度歲計賸 餘 400 億元，並擬發行公債 2,600 億元（亦已接近公共債務法 15%上限） ，不足 一千億元，則交由債務基金發新債還舊債處理。三、問題所在三、問題所在造成公共債務法年度舉債上限難以適應的真正原因在於，我國政府舉借債 務到期時，大皆採一次償還方式，由當年度歲入支應，未修正前的舊預算法， 將公債收入當作歲入，還本支出當作歲出。因此，如果當年度還本金額龐大時， 預算赤字必定激增，若無足夠經常收入來支應，為籌措還本財源所發行的新債 數額亦將增加，勢必造成當年度舉債額度超過上限規定。我國政府公債的發行 可以說皆是為了籌措公共建設財源，而公

16、共建設的效益係及於後代的。因此， 為了償還以往為支應公共建設積欠的債務，所發行的新債本不應算作當年度赤 字。八十七年十月新修正的預算法，亦充分反應此項事實，而將公債收入與還 本皆不再列為歲入與歲出。依此推理，公共債務法有關年度舉債上限的規定， 適用範圍應指彌補當年度預算赤字所發行的新債，至於為債務還本支出所發行 的新債務，可以不受此條文約束（新修正公共債務法草案亦擬作此解釋） ，而另 有未償債務餘額的存量限制。參、參、建議作法建議作法-由債務基金承擔所有債務還本由債務基金承擔所有債務還本目前中央政府債務還本作法，係大部份還本支出仍由普通基金處理，超過 債務上限部份才交由債務基金。普通基金所發行新債，不易於區分何者係為彌 補預算赤字？何者係為債務還本？如完全交由債務基金處理，則無此問題。因 為該基金屬於政府附屬單位預算，所發行新債可以不列入總預算的債務額度； 而純為彌補年度預算赤字的新債額度，自然不會超過公共債務法的上限規定。 因此，本文建議作法是將中央政府所有未償還債務皆由