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1、多元解纷机制衔接问题探要多元解纷机制衔接问题探要以莆田调解衔接机制为参照系以莆田调解衔接机制为参照系余文唐内容提要内容提要 如何建立健全多元解纷机制，是各级相关部门和专家学者关注和费心的重大课题。本文以莆田调解衔接机制为参照系，结合最高法院“关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见”的相关规定，主要论证下列观点：多元解纷机制的衔接，既应注重多元合作，也应注意职能分工，同时须强调党政的统一领导、司法的积极引导作用；效力确认是非诉调解组织与司法调解衔接互动的重要内容和最佳结合点；我国应当实行“党委领导下的法院引导型”替代性纠纷解决机制，法院在机制的创立和推行过程中须发挥着积极主动
2、的引导作用；司法调解可以区分诉讼调解与“法院附设 ADR” ，当前司法调解与审判只应适度分离而不可绝对分离。关关 键键 词词 多元衔接 效力确认 司法作用 调判关系如何建立健全多元解纷机制，是各级相关部门和专家学者关注和费心的重大课题。各地也在积极探索、大胆创新，显现出百花齐放、万紫千红的改革势头。综观近几年来的各地实践，大体有“齐头并进” 、 “多调合一” 、 “衔接互动”等三种模式。第一种模式强调“并进” ，强化各种解纷方式的各自职能，力图发挥各自优势。由于注重分工而忽略合作，存在着各自为政、缺乏合力等固有局限与发展瓶颈。因而其成效相当有限，有的甚至出现“多龙不治水”的糟糕局面。第二种模式
3、突出“合一” ，注重合作而忽视分工，存在职能混同、大包大揽之虞。比如个别地方成立包含着人民调解、行政调解和司法调解的综合调解室，诉外调解和司法确认“一锅煮” 。1第三种模式的核心是“衔接” ，既注重多元合作，也注意职能分工，同时强调党政的统一领导、司法的积极引导作用。莆田中院于 2005年 9 月，在深入调研的基础上，提出多元解纷机制“衔接”的新思路，在全国率先推出调解衔接机制并予以扎实地实践，逐步形成“党政领导、综治负责，司法引导、多元衔接，合力调处、共促和谐”的调解新格局。四年多的实践证明，莆田模式具有整合调解力量、发挥优势互补、促进多元发展等优点，契合当前多元解纷机制改革的大方向。下面以
4、莆田调解衔接机制为参照系，结合最高法院“关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见” （下称“若干意见” ）的相关规定，对多元解纷机制衔接的一些问题进行探讨。一、关于多元衔接一、关于多元衔接我国的解纷机制，总体上可分为诉讼机制和非诉讼机制。诉讼机制又有诉讼调解与司法审判之分，非诉讼机制除了当事人协商和解外，还有人民调解、行政调解、行业调解以及社团调解（妇联、侨联等社会团体的调解）以及仲裁等等。这些解纷机制有着各自的解纷职能和主管范围，因此可以说是并行的、分工的。然而它们之间又有着诸多的联系，这些联系或者是前后接续，比如劳动仲裁与民事诉讼；或者是交叉主管，比如人民调解、行业调解与
5、民事诉讼在案件主管上很多是重叠的。各种解纷机制的联系，就为它们之间的衔接提供了基础；而其区别则要求衔接有度、不可混同合一，不能大包大揽。我们认为，多元解纷机制之间相互衔接的目的应当包1 从笔者所掌握的资料来看，更多的所谓的“合一” ，实际上只是强调领导上的统一。即党委统一领导或政府统一领导，而各种解纷方式还是各自为政，解纷合力依然难以形成。括不可偏废的两个方面：一方面在于整合解纷力量、形成解纷合力，协同化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定；另一方面则在于分流繁简案件、落实司法为民、减缓司法压力，以及提升非诉调解权威、强化调解协议效力等。莆田调解衔接机制正是基于这种认识而创立的。莆田调解衔接机制实
6、行的是人民调解、行政调解、行业调解以及社团调解等非诉调解与司法调解之间的衔接，衔接的内容主要包括“四维衔接” 。一是组织网络衔接。组织网络衔接。其主要体现为：在市、区（县、管委会）两级成立由党委、政府统领的调解衔接工作领导小组及其办公室，统一协调辖区内调解衔接工作；在村居社区、乡镇街道、机关团体等设立调解衔接工作站、调解衔接示范点和调解衔接巡回点，各站点均配备挂钩法官；在基层法院立案庭附设调解速裁室，中院设立调解衔接工作办公室，并设立温馨调解室。二是工作制度工作制度衔接。衔接。主要是建立在调解衔接工作领导小组及其办公室的统一协调下，各调解衔接工作成员单位之间的联席会议制度、情况通报制度、复杂疑
7、难纠纷问题联调制度和矛盾纠纷排查工作制度。三是调解活调解活动衔接。动衔接。其方式可以概括为：“三调解、一确认、一指导” ，即诉前调解、委托调解、邀请（协助）调解、效力确认、调解指导。其中，三种调解属于程序上的衔接，效力确认属于实体上的衔接，调解指导属于工作上的衔接。四是调解队伍衔接。调解队伍衔接。包括两个方面：一是由法院在人民调解员、人大代表、政协委员等中选聘特邀调解员，作为委托调解、邀请（协助）调解等的调解力量来源；二是法院从退休的法官、司法调解员、人民陪审员等中选聘聘任调解员，常驻法院调解速裁室、人民法庭办理诉前调解、委托调解、协助调解等相关事宜。同时设置触摸屏，介绍特邀调解员和聘任调解员
8、的相关情况，供当事人选择调解员。2莆田模式在侧重于诉讼调解（司法调解）与非诉调解之间相互2 调解衔接领导小组及其办公室（法院内部则是调解速裁室） 、调解队伍、工作站点、工作制度和调解活动可以概括为“一个中心、两支队伍、三类站点、四种制度、五项活动” 。衔接的同时，还在法院内部实行全员、全程、全方位调解的“三全调解” 。全员调解全员调解：即参加案件审理的所有法官都开展调解工作，疑难复杂案件的调解还可能进行主审人、庭长、院长的“三级联调” ；上级法院对上诉案件进行调解时，应了解下级法院对该案的调解情况，必要时邀请下级法院参与调解，形成“上下互动” 。全程调解全程调解：即从案件起诉到法院至矛盾纠纷化
9、解之前都要注重做好调解工作，包括诉前调解、立案调解、庭前调解、庭中调解、庭后调解以及复查调解、再审调解等，力争以调解撤诉的方式结案，实现“案结事了” 。全方位调解全方位调解：强调除了法律规定不得调解或案件性质决定不能调解的案件外，其他各类案件都要坚持调解优先，把调解作为法院结案的首选方式，提高调解、和解和协调的比率；行政诉讼案件、刑事公诉转自诉案件、轻微刑事公诉案件以及执行案件也要参照民事调解的原则和程序，做好协调、和解工作。应该说，莆田模式在各类调解之间的衔接方面，其机制框架是比较全面、规范的。它既包括诉讼调解与非诉调解之间的“四维衔接” ，还包括法院内部的“三全调解” ；既有宏观上的组织网
10、络、调解队伍和工作制度上的衔接，也有微观上的调解活动衔接，其中又具体包括程序上的衔接（三调解） 、实体上的衔接（一确认）和工作上的衔接（一指导） ；既侧重于调解力量的合理整合、调解合力的有效运用，也注意到各种调解组织的职能分工和优势发挥。四年多来的实践表明，莆田模式能够较好地实现“两个尽量多”的基本理念：即尽量多的纠纷消灭在萌芽、消化在基层、化解在诉前，尽量多的诉讼案件通过调解结案，实现案结事了，且在化解涉法涉诉信访方面也取得了积极的成效。3该模式已被中央列为全国维稳先进经验之一，并由中宣部统一安排包括新华社 、 人民日报 、 光明日报 、中央人民广播电台等在内的中央各大媒体于今年 8 月上旬
11、予以3 2008 年莆田全市民商事案件上诉率仅为 5.97%，申请执行率为 23.76%，分别比调解衔接工作开始推行的 2005 年下降 4.75、25.8 个百分点；涉诉信访案件从 2005 年的 2179 件次，大幅下降至 2008 年的 744 件次，下降了 65.85%。集中宣传报道，其做法的大部分也已得到若干意见的肯定和吸纳。就目前的情形来看，衔接互动模式已经成为当前多元解纷机制改革的主潮流。二、关于效力确认二、关于效力确认效力确认是莆田调解衔接机制的一项重要内容，也是非诉调解组织与司法调解衔接互动的最佳结合点。效力确认自 2005 年 9 月在莆田推行以来，效果相当显著。4因为它具
12、有简捷高效、便民利民等优点，极受专家学者的关注和人民群众的欢迎。最高法院法研所2007 年 6 月初在莆田召开“多元化纠纷解决机制改革座谈会”时，中国人民大学范愉教授指出多元衔接与效力确认是莆田模式的两大亮点。最高人民法院出台的若干意见已对效力确认（司法确认）作了重点规定，予以权威的认可。所谓效力确认，在莆田模式中就是对经过非诉调解组织调解包括法院诉前调解达成的民事调解协议，由双方当事人共同向有管辖权的法院申请并经法院审查合法有效，以民事调解书的形式确认调解协议并赋予强制执行的效力。其要点包括：1、是对经过非诉讼调解达成的民事调解协议的确认。未经调解组织调解的和解协议，法院难以审查纠纷是否真实
13、存在，原初的实践发现容易产生当事人之间恶意串通、损害第三人利益的问题；从职能上说，对和解协议的司法确认，也有混淆司法与公证之虞。立案后（诉讼期间）的委托调解、诉外和解达成的协议，则适用最高院“法释200412 号规定”第 3 条第 2 款和第 4 条规定予以司法确认。2、必须是双方当事人向有管辖权的法院共同申请。5双方分别但同时申请，或者一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。3、必须经法院4 20062008 年，莆田全市基层法院共确认调解协议 10567 件。其中由法院调解速裁室予以诉前调解达成功调解协议的 2184 件，经效力确认的 1907 件，分别占基层法院民事调解案
14、件总量的 11.35%、9.9%。 5 在若干意见出台前，有的地方只要求一方当事人申请即可予以效力确认。我们认为，当事人一方申请，另一方同意自然没问题。但如果仅仅是一方当事人申请而未经另一方当事人同意就予以效力确认， 则是不恰当的。如果一方当事人申请而另一方当事不予配合，则更是只能以起诉的方式通过诉讼来解决。审查合法有效。审查方式是询问双方当事人，必要时询问调解人或调取调解案卷审查；审查内容既有实体审查，即是否存在真实的争议事实、法律适用是否正确、是否侵犯国家、集体或他人利益；也有程序审查，即调解主体是否适格、调解程序是否合法、协议是否自愿达成、是否属于法院主管和管辖等。4、以民事调解书形式予
15、以效力确认。经审查调解协议合法有效，法院出具民事调解书对调解协议予以确认并赋予强制执行力。此外，还要求调解协议具有确认必要。对于那些事随案了、没有反悔可能或者不具有定期财产给付内容、内有确认某种民事权利义务内容的调解协议，当事人申请效力确认的，法院一般不予受理。莆田做法与“若干规定”中非诉调解协议的司法确认总体上相一致，但也有些区别：一是莆田的调解协议包括法院的诉前调解的调解协议，而“若干规定”对此未予明确。对此，我们认为应将其归入“若干规定”第 14 条规定的委派调解即法院委派非诉调处组织调解达成的调解协议。因为由法院附设的 ADR 机构虽属于非诉组织，但其进行诉前调解则属于法院委派。二是莆
16、田法院通过审查程序予以效力确认，而“若干规定”第 23 条规定的是“参照适用中华人民共和国民事诉讼法有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭” ，也就是说这是一种开庭审查。对此，我们认为效力确认并非两造争讼，而是双方共同申请，应属于非讼案件。因此，应以较为宽缓的审查程序，不必像开庭那么严格、严肃。这样也比较符合“两便原则” 。三是莆田的确认形式是民事调解书而非决定。对于效力确认或司法确认的法律文书种类，学者们有调解书、裁定书和决定书三种主张。6“若干规定”第 25 条规定的是决定，最高法院相关部门起草的司法解释征求意见稿中所用的则是民事调解书。我们的看法是，效力确认首先包含的是实体6 实务界也有人提出直接用“司法确认书” ，我们赞同将来进入立法时应予采纳。但目前则不宜用此形式，否则有悖法之嫌，因为司法文书是法定文书。如由司法解释直接做出这样的规定，实践中当然可行， 然难免要遭“司法抢滩
