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1、深化依法治国实践 推进法治兵团建设 刘琼 兵团党委党校 摘 要： 习近平总书记在党的十九大报告中提出, 要“深化依法治国实践”, 并且指出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。法治是现代制度文明的核心, 是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。立法的关键是要实现科学立法;执法的关键是严格, 执法必严;司法的灵魂是公正;守法的关键是各级党组织和全体党员特别是领导干部要带头尊法学法守法用法。当前, 兵团的法治建设不能完全适应深化依法治国实践的要求, 要从推进兵团立法工作、规范执法体系、提升司法公信力、运用法治思维、开展普法宣传教育等方面入手深化兵团法治建设, 为新时期兵团发挥好
2、“三大功能”和“四大作用”筑牢法治保障。关键词： 依法治国; 实践; 法治兵团; 作者简介：刘琼, 女, 兵团党委党校法学教研部讲师, 硕士研究生, 研究方向:行政法。基金：2015 年度兵团社科基金项目“丝绸之路经济带视域下兵团法治环境建设研究” (项目编号:15QN11) 阶段性研究成果一、深化依法治国实践是新时代法治建设目标的科学定位习近平总书记在十九大报告中提出, 要“深化依法治国实践”, 并且指出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面, 坚定不移走中国特色社会主义法治道路, 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系, 建
3、设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家, 发展中国特色社会主义法治理论, 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设, 坚持依法治国和以德治国相结合, 依法治国和依规治党有机统一, 深化司法体制改革, 提高全民族法治素养和道德素质”。从党的十八大提出“全面依法治国”到十九大报告中提出“深化依法治国实践”, 既是对过去五年中国法治建设工作的总结和延续, 也为面临新形势、新任务的法治建设工作树立了目标。法治是现代制度文明的核心, 是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志, 深化依法治国实践是一项长期、复杂的工程, 习近平总书记在十九大报告中指出
4、:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命, 必须坚持厉行法治, 推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”这一要求既是对深化依法治国实践的具体举措, 也是依法治国新阶段工作成效的衡量标准。从实践层面上来说, 立法的关键是要实现科学立法。科学立法本身就是一个决策的过程, 要做到科学立法, 首先要做好的就是认真调研, 从实际出发, 立广大人民需要的法, 立长远的法。执法作为与人民的切身利益息息相关的环节, 是国家形象最直接的体现, 严格规范执法程序、公正文明执法是保障人民群众权益的必然要求。司法的核心是要做到公正。司法是维护社会正义的最后一道防线, 在各级行使司法权的时候, 必须本着维护司法公
5、信力的角度公正裁决。守法的关键是要尊法学法守法用法。尤其是广大党员干部及各类公职人员要带头做到, 带动广大群众自觉守法用法, 切实实现法律面前人人平等, 无论身份高低、官位大小, 其第一身份都是必须守法的共和国公民。二、推进法治兵团建设是深化依法治国的地方实践2014 年 6 月, 兵团党委印发了法治兵团建设纲要, 集中体现了兵团党委的执政理念和执政方针, 全面确立了兵团推进依法行政、建设法治兵团的行动纲领。2015 年 1 月, 兵团党委六届十四次全委 (扩大) 会议审议通过了兵团党委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治兵团建设的意见, 2016 年兵团党委六届十五次全委 (扩大)
6、 会议提出全面深入推进法治兵团建设。建设法治兵团是全面落实依法治国基本方略、建设法治中国在兵团的具体实践, 是兵团充分发挥“三大功能”的迫切需要, 并为之提供法治保障。在新时期, 随着依法治国实践的不断深化, 法治兵团的建设也应更加深入地推进。法治兵团建设是兵团事业迈上制度化、法制化、科学化的必由之路, 是深入推进依法治国方略的具体实践;以法治引领和保障兵团维稳戍边特殊作用充分发挥, 是兵团履行职责使命、维护新疆社会稳定和长治久安的本质要求。这是因为, 法治化的基本内涵就在于用制度代替人治, 实现治理模式的确定性、规范性和可预期性, 将所有的主体放在同样的标准下加以约束, 是实现公平正义的最优
7、选择。“法律秩序已经成为一种最重要、最有效的社会控制形式, 其他所有的社会控制方式, 都从属于法律方式, 并在其审察之下运作”。兵团在辖区内自行管理内部事务, 法治建设就显得更加不可或缺, 长期以来兵团法治建设相对滞后, 法律地位不明、行政职能不健全、司法体系不完善等客观因素都大大制约了兵团法治建设。用法治的手段保障兵团特殊作用的发挥, 化解社会治理中的突出问题, 其优势主要体现在以下几个方面:第一, 平等性。即以维护新疆社会稳定和长治久安为总目标, 依据法治原则所制定的准则和程序具有普遍效力, 需要全部社会成员不分民族、不分宗教信仰, 无一例外的遵守, 坚持法律面前人人平等, 坚持各民族一律
8、平等, 用法律的手段保障和促进民族团结, 坚持在各民族群众中弘扬法治精神, 积极倡导和强化国家意识、公民意识、法治意识, 此种基于平等之上的法治管理, 相较于带有针对性的政策管理手段, 更容易获得社会成员的普遍认同。第二, 广泛性。依法打击“三股势力”和其他各类违法犯罪活动、进行宗教事务管理, 是建立常态化、规范化维稳戍边机制的主要手段。同时, 法律的普遍适用性能够为各项社会治理工作提供相同的参照标准, 对解决治理过程中各部门独自履职、协作性不足的问题具有一定的效果。第三, 参与性。法治兵团的建设过程, 也是保护职工群众合法权益、增加职工群众福祉的过程, 通过法治不断强化兵团广大职工群众的主体
9、地位, 使深化依法治国实践通过法治兵团的不断完善发展在人民群众的生活中得到鲜活的体现, 使每一名基层职工群众都成为法治兵团建设的推动者、深化依法治国的实践者。第四, 稳定性。法律的稳定性有助于解决社会治理中注重短期效果而忽视治理系统性、长远性的问题, 通过将社会管理所应遵循的准则及程序制度化, 以长效规则确定而非应对性策略暂时解决社会问题。三、当前法治兵团建设不能完全适应深化依法治国实践的要求(一) 立法缺失实现法治的重要前提就在于有明确的法律可供执行。在推进依法治国的实践中, 兵团存在的首要问题就是立法缺失。就外部而言, 兵团的自身法律地位不明, 宪法和法律没有明确条文界定兵团的性质、权利和
10、义务, 相关定位及阐述多来自于党中央和政府发布的相关文件中, 缺乏宪法和法律依据, 兵团的特殊历史使命和职责使其组织结构具有一定的特殊性, 但这种特殊性并不应当成为不明确兵团法律地位的理由。事实上, 兵团并不是唯一特殊的地方组织, 我国宪法和法律已经对民族区域自治制度、特别行政区制度等特殊政权组织形式予以了确认。因此, 明确兵团法律地位既是对现实需求的回应, 也是维护我国法治统一的必要。就内部而言, 兵团在其自身的管理过程中也存在立法不完善的问题, 从一定程度上阻碍了兵团的发展。具体而言, 体现在以下两个方面:首先, 兵团作为省一级准政府机构, 在接受中央领导的同时还要接受自治区“统筹、服务、
11、协调、监督”等方面的领导, 当兵团和地方在资源权属、公用设施归属等方面产生分歧时, 往往处于弱势地位。而且兵团本身不具备税收权力, 换而言之就是兵团没有财政收入, 而是靠中央财政转移支付、补贴、拨款等予以扶持。造成了这样的矛盾:在辖区范围内, 承担建设管理职能的兵团没有财政权, 而掌握财政权的自治区政府又没有建设的必要和动机。管理权和财政权的分离很大程度上造成了兵团辖区发展相对滞后, 行政管理不到位等问题。其次, 兵团属于国家计划单列的单位, 在人员编制、经济建设中均由国务院直接统筹领导, 但是由于自身缺少立法机构, 就使相应的经济发展等事务缺少具有法律意义上的整体规划, 也无法从自身的实际出
12、发制定相应的地方性法规, 使得现有的社会管理工作缺乏针对性, 导致效率低下、缺乏活力。(二) 执法不严严格规范的执法体系建设是推进依法行政、加快建设法治政府的重要内容。法治兵团建设纲要中设定了如下目标“到 2020 年公正文明执法能力显著增强建立责权统一高效的行政执法体系”, 而就目前情况来看, 执法不严、选择性执法等现象在一些地方、一些领域中仍然存在, 广大职工群众对执法腐败问题反映仍比较强烈。2017 年 11 月 29 日, 自治区人大常委会通过授予兵团行政执法权的决定, 兵团在保证国家法制统一的前提下, 依据宪法和法律、法规的规定, 在兵团范围内可依法行使行政执法权, 这对于推进兵团深
13、化改革, 壮大综合实力, 更好履行维稳戍边职责使命具有重要意义, 但同时, 也对兵团进一步规范执法、公正执法、文明执法提出了更高的要求和挑战。(三) 司法公信力不强司法机关依法独立行使审判权和检察权, 健全权责明晰的司法权力运行机制, 提高司法透明度和公信力是司法体制改革的目标, 也是建设法治兵团的应有之义。2016 年 9 月召开的兵团司法体制改革推进会明确要求, 要统筹推进司法责任制改革和相关改革, 全面推进各项司法体制改革任务落实, 提高管理监督科学化水平, 积极稳妥推进以审判为中心的诉讼制度改革。但是在现实中, 仍然存在群众“信访不信法”的问题, 从本质上来说, “信访不信法”是“信权
14、不信法”, 许多群众认为“只要领导过问, 事情就能得到解决;而通过法院解决问题, 耗时长不说, 最后还不一定能够解决”。这是过去个别党政机关领导随意干预司法、以权压法造成的后遗症, 极大程度损害了司法公信力, 而公信力的恢复并非一朝之功。此外法院判决法官业务能力不强、法院判决得不到有效执行等也是造成司法公信力不强的重要原因。(四) 个别领导干部法治观念淡薄守法的关键是各级党组织和全体党员特别是领导干部要带头尊法学法守法用法。受军垦文化的长期影响, 高度的集权观念和对行政权力的极度推崇仍然在个别领导干部的意识中根深蒂固。事实证明, 对权力崇拜越强, 法律意识就越淡漠, 在现实当中, 行政命令优先
15、于法律规定的现象还时有发生, 这显然与正在不断推进的法治兵团建设背道而驰。另外, 许多领导干部在学法用法的过程中僵化于法律条文的表面含义, 没有真正领会法律条文背后的法治精神和法治内涵, 结果引发了许多形式上看似合法实质上背离法治初衷的治理乱象。四、推进法治兵团建设的主要措施(一) 全面推进兵团立法工作鉴于兵团的特殊性和各类历史遗留问题, 兵团的法治建设工作一直处于滞后状态。关于兵团自身党政军企合一体制, 我国立法机关并没有专门法律为兵团定位、性质、职能、权利、义务等方面作出明确规定, 可由全国人民代表大会立法机构针对兵团具体情况开展专项调研, 启动并制定兵团法, 解决历史遗留的法治问题, 为
16、兵团行使各项政治职能提供法律依据, 营造建设法治兵团的优良环境。(二) 规范执法体系推动兵团法治建设, 在上层建筑层面要严格规范执法体系, 兵团的维稳戍边使命首先要求自身严格依法行使职权, 做到依法行政。实现政府决策法治化、行政执法法治化、行政责任法治化, 将法治贯穿到行政活动的全过程, 通过无差别地适用法律, 将全体社会成员的利益公平地置于法律的保障之下, 才能真正取信于民。同时, 加强执法队伍建设, 建立起执法人员资格准入和持证上岗制度, 进一步规范行政自由裁量权的运用, 细化标准、出台指南, 从根源防止“自由裁量”变为“任意裁量”。(三) 提升司法公信力, 健全多元化的纠纷解决机制党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出:“要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制, 保证公正司法, 提高司法公信力。”法治兵团建设纲要也提出, 积极推进审务公开、检务公开, 增强司法执法公信力。简而言之, 就是要通过公开, 使司法活动的过程能够被广大人民群众所了解, 从而更好地接受广大人
