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1、地方政府投融资平台转型发展:指标体系与转型模式 胡恒松 鲍静海 河北金融学院金融系 摘 要： 基于 20142016 年地方政府投融资平台经营数据, 通过时序变化跟踪近三年地方政府投融资平台在公司业绩、市场化转型、社会责任三个板块指标的数值, 构建了地方政府投融资平台转型发展评价指标体系, 并对全国地方政府投融资平台的发展情况进行了评价。结果显示:除了公司业绩外, 市场化转型和社会责任对地方政府投融资平台的发展也具有重要的影响。从各地的发展实践看, 投融资平台的转型发展有三种模式:从单纯的“土地运作模式”跨越至“产业经营与资本经营两翼齐飞模式”;PPP 模式下的地方政府投融资平台转型需要明确投
2、融资平台在 PPP 项目中的角色定位;以市场化为导向的地方政府投融资平台转型需要实现“政企分开”, 逐步由政府主导向市场化运作过渡。关键词： 地方政府投融资平台; 转型发展; 公司业绩; 市场化转型; 社会责任; 作者简介：胡恒松, 男, 回族, 江苏扬州人, 博士, 副教授, 研究方向为区域经济、投融资;作者简介：鲍静海, 女, 蒙古族, 内蒙古哲盟人, 博士, 教授, 研究方向为货币银行学、企业融资。收稿日期：2017-09-19基金：河北省社会科学基金项目 (HB17YJ050) Transformation Development of Local Governments Invest
3、ment and Financing Platform:Index System and Transformation ModeHu Hengsong Bao Jinghai Finance Department, Hebei Finance University; Abstract： Based on local government investment and financing platforms operating data that was divided into companies performance, the market-oriented transition and
4、the social responsibility from 2014 to 2016, the article set up an evaluation criteria system for the transformation and development of local government investment and financing platform and evaluated the development of local government investment and financing platform.The result showed that in add
5、ition to the companys performance, market transformation and the social responsibility also had important impact on the development of local government financing platform.From the practice in different places, the transformation development of investment and financing platform had three modes: first
6、, from pure “land operation mode” to “industrial operation and capital operation model”; second, during the transition period, investment and financing platform should make clear its role definition in the Public-Private-Partnership; third, the market-oriented transformation development needs to ach
7、ieve the separation of government from enterprise and finally transit from government-led model to market operation.Keyword： local government investment and financing platform; transformation and development; companies performance; market-oriented transition; social responsibility; Received： 2017-09
8、-19一、引言2014 年 10 月, 国务院发布 43 号文, 要求在防范系统性风险的同时硬化预算约束, 政府投融资平台开始迈向转型之路;2016 年 11 月, 国务院 88 号文对存量债务的风险管理、后期处置及保障措施等内容做了进一步的规定;2017 年 4 月, 财政部等五部委联合发布 50 号文, 要求政府不得通过担保、承诺等形式增加隐性负债, 国家对地方政府的融资监管进一步加强;2017 年 5 月, 财政部又发布了 87 号文, 严禁以政府购买服务的名义变相融资, 政府投融资平台开始进入转型攻坚战。2017 年 7 月 14 日至 15 日, 第五次全国金融工作会议首次提出“终身
9、问责, 倒查责任”的制度。8 月 15 日发改委财金 1358 号文, 明确积极防范企业债券领域地方政府债务风险, 继续推动地方政府投融资平台转型。文件密集的下发, 足可见中央严控地方政府债务、力促平台转型的决心。在此背景下, 本文针对我国地方政府投融资平台发展现状及其未来发展方向展开研究。通过构建测度指标体系, 展开对地方政府投融资平台发展评价及问题方面的研究, 形成我国地方政府投融资平台发展评价报告, 全面反映我国地方政府投融资平台的整体发展, 并针对性地提出未来发展建议。本文主要的创新点是首次引入科学的评价体系, 通过构建测度指标体系, 对不同行政级别的政府投融资平台转型发展状况分别展开
10、评价分析, 全面反映我国地方政府投融资平台的整体发展, 并结合笔者多年的地方政府投融资平台运作实战经验, 对地方政府投融资平台的转型发展提出可行的建议。二、地方政府投融资平台转型发展评价指标体系(一) 指标体系构建的原则为了准确、直观地反映国内地方政府投融资平台自身经营及发展情况, 本文坚持“公司业绩、市场转型、社会责任”三个板块的体系构建, 通过这三个板块的全面分析, 对国内地方政府投融资平台的运营及未来发展提供一个较为全面的视角。同时, 在构建中国地方政府投融资平台转型发展评价指标体系的过程中, 坚持以下基本原则。1. 全面性原则。充分发挥指标对全国范围内的地方政府投融资平台评价作用, 在
11、指标及方法选取时, 注重指标的全面性, 尽量使所选取的指标能够较为全面地反映地方政府投融资平台在经营过程中的实际情况。在以往的研究中, 企业的经营业绩往往作为最主要或惟一的指标, 评价企业发展水平及价值, 本评价指标在重视经营业绩重要作用的同时, 充分考虑地方政府投融资平台自身所处行业的特殊属性, 更为全面地反映地方政府投融资平台的发展情况。2. 典型性原则。确保本评价指标具有一定的典型代表性, 这主要表现在两个方面:一是在评价省、地级市、区县三级地方政府投融资平台时, 选择不同的侧重点, 尽可能准确地反映相同行政级别地方政府投融资平台的发展情况, 使本评价指标具有一定的客观性;二是尽可能准确
12、地反映不同区域中部、东部、西部地方政府投融资平台社会、经济发展情况的差异。本评价体系指标的设置、权重在各指标间的分配及评价标准的划分是与地方政府投融资平台的行政级别相适应的。3. 系统性原则。本评价指标之间存在合理的逻辑关系, 它们将从不同的侧面反映地方政府投融资平台的发展情况, 每个一级指标由一组指标构成, 各一级指标之间相互独立, 又彼此联系, 具有一定的层次性, 共同构成一个有机统一体。4. 问题导向性原则。本评价指标综合考虑了目前平台行业存在的问题, 对平台企业未来的市场化转型等核心问题综合选取靶向性指标, 旨在有针对性地梳理未来地方政府投融资平台的发展路径。5. 可比性、可操作、可量
13、化原则。在选择指标时, 特别注意在总体范围内的一致性, 指标选取的计算量度和计算方法统一, 各指标尽量简单明了、微观性强、便于收集, 各指标具有很强的现实可操作性和可比性。而且, 选择指标时也考虑能否进行定量处理, 以便于进行数学计算和分析。6. 动态性原则。地方政府投融资平台自身的发展情况需要通过一定时间尺度的指标才能反映出来。因此, 本评价指标的选择充分考虑到相关指标的动态变化, 收集了若干年度的变化数值。(二) 指标体系的研究设计中国地方政府投融资平台发展评价指标的构建主要包括确定体系包含范围、设计指标体系、确定指标权重和选择测算方法四个环节。本指标体系旨在对全国地方政府投融资平台的运营
14、发展情况进行客观及综合的评价, 因此本指标体系所指的地方政府投融资平台范围包含在中华人民共和国境内注册的, 由地方政府 (包含省、地级市、区县三级) 或地方政府相关部门控股的, 承担政府投资项目融资功能的企事业单位 (即地方政府融资平台) 。在指标体系的设计过程中, 将尽可能地包含所有目前运营的地方政府投融资平台, 对地方政府投融资平台自身业绩、市场化转型、社会责任三个方面分别进行评价, 并汇总形成中国地方政府投融资平台发展的评价指标。同时, 考虑到中国地方政府投融资平台的特殊性, 以及地方政府投融资平台资产状况受所属地区行政级别的影响较大, 按照行政级别的不同划分为省、地级市、区县三级政府控
15、股的地方政府投融资平台, 并分别进行评价, 形成三级地方政府投融资平台发展评价指标。在中国地方政府投融资平台发展评价指标体系的构建过程中, 将始终坚持对公司业绩、市场化转型、社会责任三个板块进行综合评价。上述三个指标将作为一级指标, 在每个一级指标下设二级指标。由于不同一级指标侧重点有较大不同, 每个一级指标的二级指标数也就会有较大不同, 见表 1。(三) 指标体系的测算本评价指标体系以 20142016 年地方政府投融资平台经营数据, 通过时序变化跟踪近三年地方政府投融资平台在公司业绩、市场化转型、社会责任三个板块指标的数值, 进而对全国地方政府投融资平台的发展情况进行打分评价。表 1 地方
16、政府投融资平台转型发展评价指标体系 下载原表 1. 权重确定本评价指标体系考虑到各一级指标下的二级指标数及三级指标数有所不同, 且在评价地方政府投融资平台发展时对公司自身财务经营情况有所侧重, 因此对公司业绩、市场化转型、社会责任三个一级指标按照 70%、15%、15%设置权重。对于一级指标公司业绩项下的二级指标基础指标、财务效益指标、资产运营指标、偿债能力指标和发展能力指标亦分别设置了权重。其中, 除基础指标包含两个三级指标外, 其他四个二级指标分别包含五个三级指标。为了在突出公司资产水平的同时客观反映公司经营情况, 除基础指标外的三级指标均设定均等权重, 而基础指标中的总资产及净资产权重略高。对于一级指标社会责任、市场化转型项下的三级指标均设定了均等权重。最终评价得分通过加总经过标准化的三级指标值取得, 各指标权重情况如表 2所示。2. 标准化处理由于各三级指标的最终测算结果包含不同单位和范围, 为了保证各个三级指标的可加性, 选择了 01 标准化的方式对本指标内的正向及逆向指标进行标准化处理, 使其结果均落
